O planejamento governamental é um instituto jurídico previsto na Constituição que viabiliza o alcance dos objetivos fundamentais do Estado. Neste verbete, o objetivo consiste em dar uma visão geral do tema.
1. Planejamento governamental
O planejamento é instituto multidisciplinar, próprio de várias áreas do saber, entre as quais o Direito, e, mesmo nele, são vários os ramos que o utilizam, cada um com uma visão, conceito e compreensão, tornando muito difícil delimitar com precisão seu exato conteúdo e características.
O planejamento governamental, que podemos também denominar de planejamento do setor público, é um instituto jurídico previsto na Constituição que viabiliza o alcance dos objetivos fundamentais do Estado.
No que tange ao planejamento governamental sob o ponto de vista do Direito Econômico, a atividade do planejamento compreende um método de ação dirigido a um fim determinado, que, quando desenvolvida pelo Estado, tem por objetivo atender fins sociais e econômicos.1
O ordenamento jurídico brasileiro permite identificar duas vertentes do planejamento governamental.
A primeira delas pode ser denominada de planejamento econômico governamental, que consiste na “forma de ação estatal, caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos, mediante a qual se procura ordenar, sob o ângulo macroeconômico, o processo econômico, para melhor funcionamento da ordem social, em condições de mercado”.2
Está previsto expressamente no art. 174 da Constituição, quando diz que o Estado “exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
Identificam-se, nessa forma de planejamento, as características de ser determinante (impositivo, imperativo) para o setor público e indicativo para o setor privado.
No planejamento indicativo permite-se reconhecer haver um planejamento em que as decisões econômicas continuam sob o comando dos entes privados, que atuam livremente no mercado, que podem ou não seguir as orientações do plano. É o planejamento em que “deixa-se à maioria dos centros de decisão econômica privados, que subsistem no mercado, a liberdade de acomodação ou não aos objetivos do plano, resultado da atividade de planejamento”. Nessa modalidade de planejamento, os agentes econômicos, atuando livremente no mercado, não podem ser totalmente controlados, de modo que as normas de planificação assumem caráter meramente programático.3
Já no planejamento determinante, imperativo ou impositivo, as decisões econômicas são centralizadas, ficando as unidades de produção submetidas compulsoriamente às definições do plano.4
A outra vertente do planejamento governamental é a que se pode denominar de planejamento orçamentário da administração pública, que caracteriza um instituto próprio do Direito Financeiro.5
Trata-se de um sistema de normas de planejamento que, no Brasil, é estruturado a partir da tríade de leis com natureza orçamentária previstas no art. 165 da Constituição (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), responsáveis por materializar e coordenar financeiramente as ações governamentais de cada um dos entes federados no percurso que leva à consecução dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro. E que se insere no contexto de um sistema mais amplo de planejamento do setor público que abrange o já mencionado planejamento econômico governamental, de âmbito nacional (art. 174), qua atualmente restringe-se a apenas alguns setores da administração pública, como a área da Educação, com o Plano Nacional de Educação.
O Plano Plurianual (PPA) é lei própria de cada unidade da federação, de vigência quadrienal, cuja função é estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (Constituição, art. 165, § 1º).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é lei anual, também própria de cada unidade federativa, competindo-lhe estabelecer as metas e prioridades da administração pública, as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (Constituição, art. 165, § 2º), bem como atender o disposto no art. 4º da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é lei de vigência anual, em cada unidade da federação, que contém a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho da administração pública (Lei 4.320/1964, art. 2º). Divide-se em três partes, a saber (Constituição, art. 165, §5º):
(i) o orçamento fiscal referente aos Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
(ii) o orçamento de investimento das empresas em que o ente federado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
(iii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O planejamento governamental, no seu aspecto orçamentário, que consiste no planejamento orçamentário da administração pública, compreende justamente essa materialização do planejamento do Estado na administração pública, que se concretizará, a médio e curto prazos, nas leis orçamentárias previstas na Constituição para cada um dos entes da Federação.
O ordenamento jurídico brasileiro traz, em conclusão, a concepção de planejamento governamental com esses dois significados e respectivos enfoques, a saber: a existência de um planejamento econômico governamental, com maior densidade axiológica, que volta suas preocupações à definição dos rumos do Estado, com conteúdo de caráter essencialmente nacional; e um planejamento orçamentário da administração pública, cujas preocupações são de caráter basicamente instrumental, voltadas a materializar as decisões políticas em medidas concretas que permitam conduzir a administração pública de cada ente federado de forma coesa e coordenada em direção aos rumos estabelecidos. Várias razões tornam indispensável que o planejamento – que, em uma primeira dimensão, tem este viés político – assuma um caráter técnico, com clareza e precisão na descrição das ações governamentais nas quais se desdobrarão as políticas públicas definidas, e a respectiva associação a valores monetários precisos, com objetivos, resultados e metas.
Bibliografia
CONTI, José Mauricio. Planejamento orçamentário da administração pública no Brasil. São Paulo: Blucher, 2020.
GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.
1GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica, p. 12.
2GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica, p. 65.
3GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica, pp. 29-30.
4Idem, p. 30.
5CONTI, José Maurício. Planejamento orçamentário da administração pública no Brasil.