O tema florestas públicas é de grande relevância nacional e internacional, já que o Brasil é um país florestal com aproximadamente 493,5 milhões de hectares (58% do seu território) cobertos por florestas naturais e plantadas. Esse dado indica que o país é a segunda maior área de florestas do mundo, atrás apenas da Rússia.1
A Lei 11.284, de 02.03.2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para produção sustentável, instituiu o Serviço Florestal Brasileira na estrutura do Ministério do Meio Ambiente e criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, ela foi objeto de algumas discussões pelas implicações na legislação florestal, principalmente no que diz respeito a concessão florestal, e eventuais riscos que poderia acarretar à sustentabilidade das florestas.
Entretanto, referido diploma, que para alguns se constitui num marco regulatório da gestão de florestas públicas para a produção sustentável, não se limitou a prever meios para disciplinar a exploração sustentável, como criou serviços e instrumentos para a proteção das mesmas. 2
Realmente, conforme constou de decisão do Tribunal de Contas da União, o instrumento da concessão florestal foi idealizado com a finalidade de permitir que o governo gerencie o patrimônio florestal de forma a combater a grilagem de terras e evitar a exploração predatória dos recursos existente, evitando assim a conversão do solo para outros fins, como a pecuária e agricultura, e promovendo uma economia em bases sustentáveis e de longo prazo.3
Assim, neste trabalho procuraremos examinar a Lei de Gestão das Florestas Públicas, abordaremos noções conceituais de floretas públicas, natureza jurídica, modalidades de gestão e com respectivo procedimento de licitação, enfocando na importância da legislação para o meio ambiente e na sua aplicação como instrumento de governança para o aproveitamento e manejo de referidas florestas.
1. Florestas públicas
1.1. Conceito
O conceito de floresta no contexto internacional pode ser extraido dos Relatórios de Avaliações Globais de Recursos Florestais (FRA), elaborados pela Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), que são realizados a cada a cada 5 anos, em um esforço para fornecer uma abordagem coerente para descrever as florestas.
Os relatórios da FRA evoluiram de inventários baseados em madeira para avaliações mais holísticas que buscam responder à crescente necessidade de informações sobre todos os aspectos do manejo florestal sustentável. A FAO monitora as florestas do mundo a cada cinco ou dez anos desde 1946. As avaliações dos recursos florestais mundiais (FRAs) são realizadas com o de indicar uma abordagem coerente para descrever o estado das florestas e como estas estão mudando. A avaliação é baseada em duas fontes de dados principais: os Relatórios Nacionais preparados pelos Correspondentes Nacionais e os estudos de sensoriamento remoto realizados pela FAO em conjunto com os pontos focais nacionais e parceiros regionais.
O último relatório é o FRA 2020, que responde melhor ao recente desenvolvimento no domínio da política florestal internacional, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, o Plano Estratégico das Nações Unidas para as Florestas 2017-2030 (UNSPF) e o Acordo de Paris.
O referido relatório apresenta definições e termos que são referência para aplicação internacional e nacional. Porém, é importante ter em mente que as definições globais são, de certo modo, o resultado do consenso e sua aplicação está sujeita a interpretação. Cabe aos países adaptarem suas classificações de acordo com as peculiaridades e características nacionais ao conjunto de categorias globais.
De acordo com o FRA 2020 são consideradas florestas os terrenos com mais de 0,5 hectares com árvores com mais de 5 metros de altura e uma copa de mais de 10%, ou árvores capazes de atingir esses limiares in situ. Não inclui terras predominantemente sob uso agrícola ou urbano.
Segundo definição, a floresta é determinada tanto pela presença de árvores como pela ausência de outros usos predominantes da terra.4
A matéria florestal, no ordenamento jurídico brasileiro, segundo Paulo de Bessa Antunes, estava contemplada na Lei 4.771/1965 (Código Florestal), que apesar de estabelecido uma gama de classificação de florestas não definiu o que é floresta.5
Já a Lei 9985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, dentre as unidades, definiu no art. 17, a floresta nacional, que é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas. A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
O Direito brasileiro, embora não defina floresta, como mencionado no relatório FRA 2020, estabelece que, na forma do que dispõe o art. 3º, I, da Lei 11.284/2006, que florestas públicas “são bosques e matas, naturais ou planados, localizados nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades de administração indireta.”
Paulo Afonso de Leme Machado ao analisar o referido artigo enfatiza que as florestas públicas são localizadas em bens sob domínio da administração direta ou indireta, a lei não referiu expressamente onde estarão localizadas as florestas públicas, isto é, quais bens comporão as mencionadas florestas. Deste modo, uma de suas características é que essas florestas não são privadas.6
No dizer de José Afonso da Silva,
“temos que observar de início que floresta pública é um conceito mais amplo do que florestas nacionais, estaduais e municipais, porque estas integram o sistema nacional de unidade de conservação de uso sustentável – daí seu regime jurídico especial configurado no art. 17 da Lei 9.985, de 2000 -, ao passo que nem toda floresta pública o integra”.7
Assim, as florestas públicas compreendem as florestas nacionais, as florestas estaduais e municipais, e as reservas de desenvolvimento sustentável, reservas de extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável.8
1.2. Natureza jurídica
O aumento da população mundial e dos impactos impostos ao meio ambiente levou a um processo de degradação ambiental progressivo, pois está relacionado ao resultado de um desenvolvimento industrial, científico e tecnológico,9 caracterizando o que Ulrich Beck denominou de sociedade do Risco.10
Para José Juste Ruiz, os principais fatores que contribuem para a deterioração do meio ambiente são o esgotamento dos recursos naturais, perda da diversidade biológica, fenômenos atrelados às mudanças climáticas, como seca, desertificação, perda da qualidade do ar e efeitos colaterais, como falta de água, alimentos, empobrecimento e deslocamento maciço de pessoas decorrentes de causas ambientais.11
A Terra e a humanidade têm um destino comum, pois formam uma única entidade. Sob um enfoque de uma perspectiva cientifica, está claro que os distintos componentes do meio ambiente formam parte de um único ecossistema global que tem uma dimensão planetária. Na perspectiva jurídica, este mundo ecologicamente único está compartimentado em numerosos espaços estatais, mas que não deixam de estar conectados.12
Nesse sentido, a nossa Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, elevou o meio ambiente a categoria de bem de uso comum do povo assegurando a todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado determinando que sua defesa e preservação é dever tanto do Poder Público quanto da coletividade, visando proteger não só os interesses das presentes quanto das futuras gerações, internalizando no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da equidade intergeracional já enunciado pela Declaração de Estocolmo.13
As possíveis soluções para problemas ambientais devem ter como eixo ou linha comum a equidade intergeracional. A dimensão jurídica da equidade intergeracional é tratada pela jurista Edith Brown Weiss (1992).14 A teoria da equidade intergeracional argumenta que nós, a espécie humana, devemos manter o ambiente natural de nosso planeta em comum com todos os membros de nossa espécie: gerações passadas, geração presente e gerações futuras. Como membros da geração presente, devemos ter a responsabilidade para com a geração futura.15
O meio ambiente, amparado pelo direito ambiental, é considerado direito de terceira geração, ou seja, são aqueles direitos metaindividuais, coletivos e difusos, consubstanciados na solidariedade.
O art. 225 da constituição Federal traz a afirmação de que o meio ambiente é um “direito de todos”, tal assertiva deixa claro o rompimento com qualquer concepção tradicional de apropriação privada de parcelas do meio ambiente equilibrado, expondo a natureza diferenciada desse direito para além da dimensão individual, indicando uma titularidade metaindividual.
Analisar a natureza jurídica do bem ambiental é essencial para delimitar a natureza jurídica dos seus componentes, no caso, das florestas públicas, pois o bem jurídico “meio ambiente” é distinguido entre sua concepção ampla, e a de seus elementos (recursos ambientais).
Paulo Leme Machado não adota uma denominação específica para o bem ambiental, porém defende que sobre ele o Estado não exerce propriedade, tal como no bem público, mas apenas gestão, atrelando a ele os princípios da função social e a função ambiental da propriedade como referência para gestão do meio ambiente.16
Para Herman Benjamim o meio ambiente deve ser entendido na qualidade de um macrobem, portanto, distinto dos elementos que o compõe, possui natureza pública, embora como interesse seja uma categoria difusa, para o autor tanto meio ambiente, como seus elementos constitutivos submetem-se a regime jurídico especial, qual seja, o do interesse público.17 No entanto, o bem ambiental não pode ser considerado patrimônio público, pois pertence a coletividade, como bem essencial a sadia qualidade de vida de todos.18
Segundo Fiorillo, as florestas como formação arbóreas densas, de alto porte, que recobrem área de terra mais ou menos extensa, fazem parte de um dos conteúdos da continente flora, por via de consequência, são caracterizados juridicamente como recurso ambiental (art. 2º, inciso IV, da Lei Federal 9985/2000) e art. 3º, inciso V, da Lei Federal 6.938/1981, definido no plano constitucional como bem público (art. 225 da CF/88).19
Deste modo, como bem ambiental que são as florestas não se submetem à tradicional interpretação, hoje superada, vinculada ao regime jurídico de propriedade. Segundo o autor, após o advento da Constituição Federal de 1988, a dicotomia entre bem público e bem privado, foi suplantada por uma nova concepção baseada num novo bem, que não é público e não é privado, trata-se do bem difuso. Possui como titulares todas as pessoas, inclusive as gerações futuras.
2. Gestão das florestas públicas
A Lei Federal 11.284/2006, inseriu no ordenamento jurídico brasileiro a disciplina de gestão de florestas públicas para produção sustentável, e institui o Serviço Florestal Brasileiro – SFB, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF.
A gestão das florestas públicas para a produção sustentável, segundo dispõe o art. 4º da Lei Federal 11.284/2006, compreende a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, já nos termos do art. 17 da Lei Federal 9.985, de 18.07.2000 a destinação de florestas públicas às comunidades locais, nos termos do art. 6º desta lei compreende a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput deste artigo.
A Lei adotou uma série de princípios destinados a gerir as florestas como bens ambientais observados com base em um sistema constitucional que determina o equilíbrio jurídico entre os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, IV) em face da dignidade dos brasileiros (art. 1º, I e III) e, ainda, procura estabelecer o uso eficiente e racional das florestas em sintonia com o princípio da ordem econômica (art. 170 da CF/88) incentivando a preservação para garantia das florestas para presentes e futuras gerações.20
2.1. Princípios da gestão de florestas públicas
O art. 2º da Lei Federal 11.248/2006, elenca o rol dos princípios da gestão de florestas públicas, dentre os quais identificamos a proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio público; o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento sustentável local, regional e de todo o País; o respeito ao direito da população, em especial das comunidades locais, de acesso às florestas públicas e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação.
O referido artigo, ainda prevê a promoção do processamento local e o incentivo ao incremento da agregação de valor aos produtos e serviços da floresta, bem como à diversificação industrial, ao desenvolvimento tecnológico, à utilização e à capacitação de empreendedores locais e da mão-de-obra regional; o acesso livre de qualquer indivíduo às informações referentes à gestão de florestas públicas, nos termos da Lei Federal 10.650/2003. A promoção e difusão da pesquisa florestal, faunística e edáfica, relacionada à conservação, à recuperação e ao uso sustentável das florestas; o fomento ao conhecimento e a promoção da conscientização da população sobre a importância da conservação, da recuperação e do manejo sustentável dos recursos florestais e a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo, na conservação e na recuperação das florestas.
Na busca de atender as peculiaridades regionais de gestão das florestas, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei. Também, poderão, na esfera de sua competência e em relação às florestas públicas sob sua jurisdição, elaborar normas supletivas e complementares e estabelecer padrões relacionados à gestão florestal (§§ 1º e 2º do art. 2 da Lei Federal 11.248/2006).
2.2. Gestão de florestas públicas para a produção sustentável
São objetos da Lei Federal 11.284/2006 as florestas públicas, trata-se de florestas naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros. A gestão de florestas públicas para produção sustentável, segundo dispõe o art. 4º da Lei, compreende a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais nos termos do art. 12 da Lei Federal 9.985, de 18.07.2000, e sua gestão direta, envolve ainda a destinação de floretas públicas às comunidades locais, nos termos do art. 6º desta lei, e a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput deste artigo.
Deste modo, segundo Maria Luiza Granziera21 são estabelecidos três modelos de gestão. O primeiro modelo diz respeito a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, no âmbito do sistema Nacional de Unidades de conservação (Snuc) e sua respectiva gestão direta, com a possibilidade de firmar convênios, termos de parcerias, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes.
Já, no segundo modelo poderá ocorrer a destinação de florestas públicas às comunidades locais, por meio da criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, que ocorrerá mediante concessão de uso para a execução de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas e similares. O último modelo corresponde a concessões florestais, isto é, a concessão de áreas sob o domínio público com florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das florestas nacionais.
Para autora, analisando os modelos expostos, em dois deles, é prevista a transferência da posse das áreas objetos da lei a terceiros, porém isso não implica transferência do domínio das áreas.
Ao analisar referida lei Ana Maria Nusdeo afirma que, “embora haja previsão de três modalidades de gestão, a finalidade precípua da lei é criar a possibilidade de concessão onerosa”.22 Segue analise de cada modelo.
2.3. Gestão direta das florestas públicas
A primeira modalidade de gestão das florestas públicas é a criação de florestas nacionais, estaduais ou municipais, de acordo com o previsto na Lei Federal 9.985/2000. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas. A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
O art. 5º do Capítulo II, que trata da Gestão Direta, dispõe que o Poder Público poderá exercer diretamente a gestão de florestas nacionais, estaduais e municipais criadas nos termos do art. 17 da Lei Federal 9.985, de 18.7.2000, sendo-lhe facultado, para a execução de atividades subsidiárias, firmar convênios, nos termos de parcerias com terceiros, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes.
Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade. Essas comunidades tradicionais tem o potencial de promover o manejo que vise assegurar a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas e o extrativismo sustentável.
Neste aspecto, a gestão participava valorizando o papel da comunidade tradicional está de acordo com diretrizes internacionais da FAO, pois segundo relatório sobre o estado das florestas no mundo, publicado em 2018 pela FAO, existem evidências quantitativas de que as florestas estão sendo manejadas de forma mais sustentável e que florestas e árvores contribuem para alcançar os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) relacionados à subsistência e segurança alimentar, acesso à energia acessível, crescimento econômico sustentável e emprego (no setor formal), consumo e produção sustentáveis e mitigação das mudanças climáticas, bem como o manejo florestal sustentável.23
Deste modo, garantir a permanência das comunidades tradicionais é manter a possibilidade de acesso a produtos, bens e serviços florestais, que são vitais para a subsistência e resiliência dessas famílias.
2.4. Destinação de florestas públicas às comunidades locais
As unidades de conservação, de acordo com o segundo modelo de gestão, indicam que, nas áreas de domínio público, em que haja florestas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais, sejam instituídas reservas extrativistas ou reservas de desenvolvimento sustentável, nos termos da Lei Federal 9.985/2000.
Segundo art. 3º da Lei Federal 11.284/2006 comunidades locais são definidas como, populações tradicionais e outros grupos humanos, organizados por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e à utilização sustentável da diversidade biológica.
Portanto, a definição de comunidades locais, por ser mais ampla engloba as populações tradicionais definida na Lei Federal 9.985/2000.
Destarte, a teor do art. 6º da Lei Federal 11.284/2006, antes da realização das concessões florestais as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação pelos órgãos competentes, por meio de criação de reservas extrativistas24 e reservas de desenvolvimento sustentável,25 observados os requisitos previstos na Lei Federal 9.985, de 18.7.2000; e de concessão de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares nos termos do art. 189 da Constituição Federal e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma Agrária, além de outras formas previstas em lei.
O já mencionado relatório da FAO sobre o Estado das Florestas Mundiais, visa apresentar informações que reconhecem as interligações entre uma adequada política sobre florestas e diversos objetivos do Desenvolvimento Sustentável, sendo assim crucial para alcançar os os objetivos e metas da Agenda 2030. Neste aspecto, uma meta importante diz respeito a assegurar que todos os homens e mulheres, em particular os pobres e os vulneráveis, tenham direitos iguais aos recursos econômicos, bem como acesso aos serviços básicos, propriedade e controle sobre a terra e outras formas de propriedade e recursos naturais.26
A proporção de florestas em que a posse é garantida para comunidades locais e outras pessoas dependentes de florestas, é usada pela FAO como uma métrica temática para medir o papel das florestas na garantia de direitos iguais aos recursos econômicos para todos. A tendência global nas últimas duas décadas é a concessão da posse da floresta dos governos nacionais às comunidades locais e indivíduos, neste ponto a política nacional representada pelas diversas leis já mencionadas, está em harmonia com o sistema internacional.
2.5. Da concessão florestal
Para Frederico Amado a concessão florestal pode ser considerada um contrato de concessão oneroso celebrado por entidades políticas com pessoas jurídicas, consorciadas ou não, precedido de licitação na modalidade concorrência, visando transferir ao concessionário o direito de explorar de maneira sustentável os recursos florestais por prazo determinado.27
Ao analisar a Lei Federal 11.284/2006, o autor afirma que a concessão florestal é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atende às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (art. 3º inciso VII). As terras indígenas, também não poderão ser objeto de concessão florestal, tendo em vista sua proteção constitucional especial.
Por meio deste mecanismo, as terras – florestas nacionais, estaduais ou municipais – continuam sob o domínio público, mas com permissão para o setor privado desenvolver atividades voltadas para produção de madeiras ou produtos madeireiros e serviços de turismo, o que é feito através de concessão onerosa por tempo determinado, por meio de licitação e de acordo com regras estabelecidas.
Para Raul Miguel F. Oliveira em análise do texto legal,
“o conceito contido na lei pode ser qualificado de descritivo, pois expõe os elementos básicos da relação jurídica, tais como o caráter não gratuito, as partes e suas obrigações básicas, o objeto, o prazo determinado e a característica de submissão a regramento próprio”.28
Para Édis Milaré as concessões florestais, que se constituem na principal inovação trazida pela Lei Federal 11.248/2006,
“tem como objetivo compatibilizar a preservação do meio ambiente com a exploração sustentável da floresta, estabelecendo condições de modo a permitir a redução de desmatamento ilegal, notadamente na Região Amazônica, e visando a afastar a grilagem de terras públicas, a extração ilegal de madeira e a evasão de divisas”.29
Por esse mecanismo de concessão, há o acesso e a exploração dos recursos de florestas nacionais, estaduais ou municipais, via concessão onerosa por tempo determinado, realizada por meio de licitação. As terras continuam sob domínio público, mas com permissão para o setor privado desenvolver atividades voltadas para produção de madeira, produtos não madeireiros e serviços como o turismo.
O manejo florestal sustentável a que se refere o conceito acima, é conceituado pelo inciso VI, do citado art. 3º, como a administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal.
Por outro lado, os produtos e serviços florestais, são, respectivamente, produtos madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo florestal sustentável e turismo e outras ações, ou benefícios decorrentes do manejo e conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais.
Como bem observa Maria Luiza Machado Granziera:
“Trata-se se da concessão de uso de bem público, para exploração dos recursos ambientais existentes, autorizada por ato do poder concedente, mediante a realização de processo licitatório – concorrência com outorga a título oneroso – regido pela Lei n. 8.666/91, que dispõe sobre as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos”.30
A possibilidade de concessão florestal visa a gestão da floresta de forma sustentada para contemplar a função socioambiental e econômica decorrentes do uso e exploração da floresta, pensando desenvolvimento ecologicamente equilibrado.
2.5.1. Objeto da concessão
Pode ser objeto de concessão a floresta pública (natural ou plantada de propriedade da Administração Direita ou Indireta) ou floresta nacional, distrital, estadual ou municipal (unidade de conservação prevista no art. 17 da Lei Federal 9.985/2000), vedada a subconcessão. Via de regra não poderão ser objeto de concessão as unidades de conservação de proteção integral e quatro modalidades de uso sustentável (reservas de desenvolvimento sustentável, das reservas extrativistas, das reservas de fauna e das áreas de relevante interesse ecológico), salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservação, nos termos do art. 11, III, da Lei Federal 11.284/2006.
A concessão florestal, segundo o art. 14 da Lei Federal 11.284/2006, terá como objeto a exploração de produtos e serviços florestais, contratualmente especificados, em unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georeferenciado, registrada no respectivo cadastro de florestas públicas e incluída no lote de concessão florestal.
Por outro lado, o art. 15 do mesmo diploma, dispõe que o objeto de cada concessão será fixado no edital, que definirá os produtos florestais e serviços cuja exploração será autorizada.
De outra parte, os direitos do concessionário a teor do disposto no art. 16, a concessão florestal confere a este somente os direitos expressamente previstos no contrato de concessão, sendo vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal, a saber, a titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição; o acesso ao patrimônio genético para fim de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou constituição de coleções; o uso de recursos hídricos acima do especificado como insignificante, nos termos da Lei Federal 9.433, de 08.09.1997; a exploração dos recursos minerais; a exploração dos recursos pesqueiros ou da fauna silvestre e a comercialização de créditos decorrentes da emissão de carbono em florestas naturais.
No dizer de José Afonso da Silva:
“São excluídas do processo de concessão florestal: a) as unidades de conservação de proteção integral, as reservas de desenvolvimento sustentável, as reservas de fauna e as áreas de relevante interesse ecológico, salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservação; b) as terras indígenas, as áreas ocupadas por comunidades locais e as áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral”.31
Cumpre observar que só podem ser objeto de concessão as unidades de manejo que estejam previstas no Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF), pois segundo dispõe o art. 10 da Lei Federal 11.284/2006, o Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF, proposto pelo órgão gestor e definido pelo poder concedente, conterá a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no ato em que vigorar.
O Plano Anual de Outorga Florestal será submetido pelo órgão gestor à manifestação do órgão consultivo da respectiva esfera de governo, e a inclusão de áreas de florestas públicas sob o domínio da União requer manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Caso envolva áreas situadas na zona de fronteira, deverá ser previamente apreciado pelo Conselho de Defesa Nacional.32
2.5.2. Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental vem disciplinado no art. 18 da Lei Federal 11.284/2006 que estabelece a necessidade de licença prévia. A licença prévia para uso sustentável da unidade de manejo será requerida pelo órgão gestor, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, mediante a apresentação de relatório ambiental preliminar ao órgão ambiental competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA”.
O relatório ambiental preliminar (RAP) consiste em estudo técnico, elaborado por uma equipe técnica multidisciplinar, com o objetivo de oferecer os elementos necessários à análise da viabilidade ambiental do manejo florestal na área de estudo.33
Nos casos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente, assim considerados, entre outros aspectos, em função da escala e da intensidade do manejo florestal e da peculiaridade dos recursos ambientais, será exigido estudo prévio de impacto ambiental – EIA para a concessão da licença prévia.
Deste modo, o processo de licenciamento ambiental para uso sustentável da unidade de manejo compreende a licença prévia e a licença de operação, não se lhe aplicando a exigência de licença de instalação.
Caso na hipótese haja aprovação do plano de manejo da unidade de conservação,34 relacionado a floresta nacional, estadual, distrital ou municipal, este substitui a licença prévia, sem prejuízo da elaboração de EIA nos casos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente, e da observância de outros requisitos do licenciamento ambiental.35
2.5.2.1. Procedimento licitatório
A concessão florestal será feita através de licitação, que observarão os termos da Lei Federal 11.284/2006 e, supletivamente, da legislação própria, respeitados os princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório. Quanto a modalidade, as licitações para concessão florestal serão realizadas na modalidade concorrência e outorgadas a título oneroso.
O procedimento licitatório, segundo reza o art. 19 da Lei Federal 11.284/2006, além de obedecer às regras da Lei Federal 8.666/1993, deverá cumprir as exigências nela previstas, como a ausência de débitos inscritos na dívida ativa relativos a infração ambiental (inciso I), decisões condenatórias, com transito em julgado em ações relativas a crime contra o meio ambiente (inciso II).
Antes da publicação do edital deverá ser dada ampla publicidade dos relatórios ambientais preliminares, licenças ambientais, relatórios de impacto ambiental, contratos, relatórios de fiscalização e de auditorias e outros documentos relevantes do processo de concessão florestal, que ocorrerá por meio de publicação dos mesmos na rede mundial de computadores.
O direito à informação é garantido nos arts. 24 e 25 da Lei, ao preverem que os estudos, levantamentos, projetos, obras, despesas ou investimentos já efetuados na unidade de manejo e vinculados ao processo de licitação para concessão, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados. Sendo assegurado a qualquer pessoa o acesso aos contratos, decisões ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões.
Para complementar a fase que antecede a publicação do edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser realizada audiência pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem prejuízo de outras formas de consulta pública.
A publicação de edital de licitação de lotes de concessão florestal será precedida de audiência pública, amplamente divulgada e convocada com antecedência mínima de quinze dias, e será dirigida pelo Serviço Florestal Brasileiro.36
Para Raul Oliveira o objetivo de realização de audiência pública é proporcionar transparência dos atos administrativos, e promover a participação coletiva na defesa e preservação do meio ambiente, para atuais e futuras gerações, conforme previsto no artigo 225 da CF/88.37
Na fase de habilitação é necessário verificar a regularidade fiscal, a qualificação técnica e a econômica dos interessados. Para habilitação licitações de concessão florestal é exigida a comprovação de ausência de débitos inscritos na dívida ativa relativos a infração ambiental nos órgãos competentes integrantes do SISNAMA. Segundo Granziera “essa regra implica a integração dos sistemas de informação federais, estaduais e, em princípio, municipais, já que o SISNAMA tem âmbito nacional”.38
Importante, ainda, que a parte interessada não tenha decisões condenatórias, com trânsito em julgado, em ações penais relativas a crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária ou a crime previdenciário, observada a reabilitação de que trata o art. 93 do Código Penal.
Os requisitos mínimos de outra parte, são elencados no art. 20 e seguintes que estabelecem critérios especiais a serem observados no edital de licitação. São eles:
(i) o objeto, com a descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados;
(ii) a delimitação da unidade de manejo, com localização e topografia, além de mapas e imagens de satélite e das informações públicas disponíveis sobre a unidade;
(iii) os resultados do inventário amostral;
(iv) o prazo da concessão e as condições de prorrogação;
(v) a descrição da infra-estrutura disponível;
(vi) as condições e datas para a realização de visitas de reconhecimento das unidades de manejo e levantamento de dados adicionais;
(vii) a descrição das condições necessárias à exploração sustentável dos produtos e serviços florestais;
(viii) os prazos para recebimento das propostas, julgamento da licitação e assinatura do contrato;
(ix) o período, com data de abertura e encerramento, o local e o horário em que serão fornecidos aos interessados os dados, estudos e projetos necessários à elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas;
(x) os critérios e a relação dos documentos exigidos para a aferição da capacidade técnica, da idoneidade financeira e da regularidade jurídica e fiscal;
(xi) os critérios, os indicadores, as fórmulas e parâmetros a serem utilizados no julgamento da proposta;
(xii) o preço mínimo da concessão e os critérios de reajuste e revisão;
(xiii) a descrição das garantias financeiras e dos seguros exigidos;
(xiv) as características dos bens reversíveis, incluindo as condições em que se encontram aqueles já existentes;
(xv) as condições de liderança da empresa ou pessoa jurídica responsável, na hipótese em que for permitida a participação de consórcio;
(xvi) a minuta do respectivo contrato, que conterá as cláusulas essenciais referidas no art. 30 desta Lei;
(xvii) as condições de extinção do contrato de concessão.
Por fim, no art. 26 são apresentados os critérios de seleção, onde se destacam a melhor técnica considerando o menor impacto ambiente, os maiores benefícios sociais diretos, a maior eficiência, a maior agregação de valor ao produto ou serviço florestal na região da concessão. Deste modo, para julgamento da licitação serão conjugados os critérios melhor preço e melhor técnica.39
O artigo 26 e seus parágrafos estabelecem critérios e parâmetros para os dois critérios de seleção, para evitar o subjetivismo na análise das propostas.40
Para Maria Luiza Granziera,41 na análise dos critérios deve ser priorizado o critério melhor técnica, sugerindo “ponderações da ordem de 9 para 1, por exemplo, na relação proposta técnica-preço”, alegando que essa ponderação minimizaria o critério preço ofertado, priorizando a proposta técnica.
3. Contratos de concessão
O contrato de concessão a teor do art. 27 da Lei Federal 11.284/2006, deve ser elaborado para cada unidade de manejo licitada, e será assinado um contrato de concessão exclusivo com um único concessionário, que será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue essa responsabilidade.
A responsabilidade será aplicada ao concessionário, mesmo quando este contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidiárias ao manejo florestal sustentável dos produtos e à exploração dos serviços florestais concedidos.
No caso de contratações realizadas pelo concessionário, inclusive de mão-de-obra, estas serão regidas pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os terceiros contratados pelo concessionário e o poder concedente. Sendo vedada a subconcessão na concessão florestal.
Na hipótese de pessoas jurídica ser concessionário, caso ocorra a transferência do controle societário do concessionário sem prévia anuência do poder concedente, isso implicará a rescisão do contrato e a aplicação das sanções contratuais, sem prejuízo da execução das garantias oferecidas. Caso haja interesse em buscar a anuência do cedente, o pretendente deverá atender às exigências da habilitação estabelecidas para o concessionário e comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor.
Nos arts. 30 e 31 estão elencadas, respectivamente, as cláusulas essenciais do contrato e as obrigações do concessionário.
De conformidade com o disposto no art. 35, o prazo dos contratos de concessão florestal será estabelecido de acordo com o ciclo de colheita ou exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo incluído no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mínimo, um ciclo e, no máximo, 40 anos. Já para os contratos de concessão exclusivos para exploração de serviços florestais, o prazo será de, no mínimo, 5 e, no máximo, 20 anos.
4. Auditorias florestais
A auditoria, como processo de exame comprobatório relativo às atividades exercidas pelo concessionário, se constitui num instrumento de grande importância para avaliar a atuação do concessionário, assim como identificar a existência de possíveis irregularidades ou deficiências que possam impactar negativamente a implantação e consolidação das concessões.
Segundo dispõe o art. 42 da Lei Federal 11.284/2006, “[s]em prejuízo das ações de fiscalização ordinárias, as concessões serão submetidas a auditorias florestais, de caráter independente, em prazos não superiores a 3 (três) anos, cujos custos serão de responsabilidade do concessionário”.
Considera-se auditoria florestal, o “ato de avaliação independente e qualificada de atividades florestais e obrigações econômicas, sociais e ambientais, assumidas de acordo com o PMFS e o contrato de concessão florestal, executada por entidade reconhecida pelo órgão gestor, mediante procedimento administrativo específico.” (art. 3º, XI, da Lei Federal 11.284/2006).
5. Extinção da concessão
A extinção da concessão florestal, decorre de algumas causas como: (a) esgotamento do prazo contratual; (b) rescisão; (c) anulação; (d) falência ou extinção do concessionário e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual; (e) desistência e devolução, por opção do concessionário, do objeto da concessão.
No caso de extinção da concessão ambiental, retornam ao titular da floresta pública todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, conforme previsto no edital e estabelecido em contrato. Além de, autorizar independentemente de notificação prévia, a ocupação das instalações e a utilização, pelo titular da floresta pública, de todos os bens reversíveis.
A extinção da concessão no caso de rescisão, falência, desistência e devolução autoriza o poder concedente a executar as garantias contratuais, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais.
No caso de devolução de áreas, isso não implicará ônus para o poder concedente, nem conferirá ao concessionário qualquer direito de indenização pelos bens reversíveis, os quais passarão à propriedade do poder concedente.
Caracteriza a desistência quando o concessionário mediante ato formal, irrevogável e irretratável manifesta seu desinteresse pela continuidade da concessão. Porém, a desistência é condicionada à aceitação expressa do poder concedente, e dependerá de avaliação prévia do órgão competente para determinar o cumprimento ou não do PMFS, devendo assumir o desistente o custo dessa avaliação e, conforme o caso, as obrigações emergentes.
Um efeito importante da extinção da concessão, em qualquer caso, é o ônus ao concessionário de fazer, por sua conta exclusiva, a remoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a reparar ou indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental determinados pelos órgãos competentes.
A rescisão do contrato por parte do cedente poderá ocorrer caso fique caracterizada a inexecução total ou parcial do contrato com a aplicação das sanções contratuais e a execução das garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal. Neste caso, a rescisão do contrato de concessão deverá ser precedida da verificação de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa. Porém, não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes da notificação do concessionário e a fixação de prazo para correção das falhas e transgressões apontadas.
No caso da rescisão decorrer de iniciativa do concessionário, caso haja descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, a rescisão dependerá de ação judicial especialmente intentada para esse fim.
6. Serviço Florestal Brasileiro – SFB
O Serviço Florestal Brasileiro – SFB, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente é o órgão gestor da concessão florestal no âmbito Federal, tem a missão de promover o conhecimento, o uso sustentável e a ampliação da cobertura florestal, tornando a agenda florestal estratégica para a economia do país. A ele compete definir as áreas a serem concedidas, estabelecer os critérios para licitação das áreas e monitorar os compromissos assumidos pelos concessionários nos contratos de concessão florestal.
Sua competência vem estabelecida no art. 55 da Lei Federal 11.284/2006. Cabe ao SFB promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para a execução de suas atividades de forma compatível com as diretrizes nacionais de planejamento para o setor florestal e com a Política Nacional do Meio Ambiente. O SFB deve exercer as seguintes competências:
(i) a função de órgão gestor e apoiar a criação e gestão de programas de treinamento, capacitação, pesquisa e assistência técnica para a implementação de atividades florestais, incluindo manejo florestal, processamento de produtos florestais e exploração de serviços florestais;
(ii) estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireira, não madeireira e de serviços;
(iii) promover estudos de mercado para produtos e serviços gerados pelas florestas;
(iv) propor planos de produção florestal sustentável de forma compatível com as demandas da sociedade;
(v) criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente;
(vi) gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas, exercendo as seguintes funções: i) organizar e manter atualizado o Cadastro-Geral de Florestas Públicas da União; ii) adotar as providências necessárias para interligar os cadastros estaduais e municipais ao Cadastro Nacional;
(vii) apoiar e atuar em parceria com os seus congêneres estaduais e municipais.
De acordo com informações do Serviço Florestal Brasileiro, o país possui seis florestas nacionais (flonas) com contratos de concessão florestal, no Pará e em Rondônia. No total, até o momento, mais de um milhão de hectares estão sob regime de concessão florestal e serão manejados de forma sustentável por dez empresas durante 40 anos. Todas as propostas de editais foram discutidas em audiências públicas nos municípios de abrangência das áreas concedidas. Além dessas, estão em elaboração mais dois editais de concessão.
Seguem mapas elaborados pelo Serviço Florestal Brasileiro, indicando áreas e regiões onde se localizam as florestas nacionais sob concessão florestal.
Fonte: Sistema Florestal Brasileiro
7. Considerações finais
Ao estabelecer no art. 2º, I, da Lei Federal 11.284/2006, que constitui princípio da gestão de florestas públicas a proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio público, dentre outros princípios, não há como deixar de falar a respeito de sua importância para o meio ambiente.
Deste modo, a Lei de Gestão de Florestas Públicas representa mais um instrumento para a proteção das florestas, introduzindo novas formas de gestão, permitindo que os governos federal, estadual e municipal gerenciem seu patrimônio florestal, de forma a combater a grilagem de terras, ocupações irregulares e exploração predatória, atuando em verdadeira governança.
Promovendo papel primordial no estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento sustentável local, regional e de todo o país, além de incentivar o respeito ao direito da população, em especial das comunidades locais, de acesso às florestas públicas e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação. Com estes princípios, objetiva-se a concretização do desenvolvimento social, econômico e ambiental.
Concordamos com as lições de Paulo Bessa Antunes e Paulo Affonso Machado, que ressaltam respectivamente, a importância da preservação das florestas para a sobrevivência da humanidade e de todas as formas de vida, tema fundamental do Direito Ambiental, e a constante necessidade de preservação para garantir a função social e ambiental das florestas.
Destarte, a legislação brasileira, neste ponto, segue em uma visão holística, ao garantir a gestão integrada das florestas públicas, pois estas fazem parte de ecossistemas, onde os elementos são interdependentes e integrados.
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1 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Sistema Nacional de Informações Florestais.
2 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente, p. 1379.
3 Acórdão 2176/2014 – Plenário, rel. Min. Weder de Oliveira, j. 20.08.2014.
4 FAO. Food and Agriculture Organization of the United Nations. Evaluación de los recursos forestales mundiales 2020. Terminos y definiciones (FRA 2020).
5 ANTUNES. Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 459.
6 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro, pp. 1016-1017.
7 SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional, p. 190.
8 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro.
9 RUIZ, José Juste. Cambio climático, energía y derecho internacional: perspctivas de futuro, p. 14.
10 BECK, Ulrich. Sociedade do risco: rumo a uma outra modernidade.
11 RUIZ, José Juste. Op. cit., p. 12.
12 BOFF, Leonardo. La sostenibilidad: qué es y qué no es, p. 17.
13 Princípio 1 da Declaração de Estocolmo: “[o] homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras. A esse respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas”.
14 WEISS, Edith Brown. Environmental change and international law: new challenges and dimensions, pp. 385-411.
15 FREITAS, Gilberto Passos; CARDOSO, Simone Alves. Teses jurídicas dos tribunais superiores: direito ambiental I, p. 174.
16 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 122.
17 BENJAMIN. Antônio Herman. Dano ambiental, prevenção, reparação e repressão, p.75.
18 PADILHA, Norma Sueli. Fundamentos constitucionais do direito ambiental brasileiro, p.192.
19 FIORILLO. Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, pp. 291-292.
20 FIORILLO. Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, pp. 291-292.
21 GRANZIERA, Maria Luiza. Direito ambiental, p. 167.
22 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira; JACCOUD, Cristiane Vieira. Os instrumentos econômicos na lei de gestão de florestas públicas e seu controle. Revista de direitos difusos, vol. 54, p. 18.
23 FAO. Food and Agriculture Organization of the United Nations. The State of the World’s Forests 2018 – Forest pathways to sustainable development, p. 21.
24 A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade (art. 18 da Lei Federal 9.985/2000).
25 A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica. (art. 20 da Lei Federal 9.985/2000)
26 FAO. Food and Agriculture Organization of the United Nations. The State of the World’s Forests 2018 – Forest pathways to sustainable development, p.12.
27 AMADO, Frederico. Direito ambiental esquematizado, p. 307.
28 OLIVEIRA, Raul Miguel de Oliveira. Concessão florestal: exploração sustentável de florestas públicas por particulares, p. 180.
29 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente, p. 1383.
30 GRANZIERA, Maria Luiza. Direito ambiental, p. 258.
31 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 190.
32 Lei Federal 11.284/2006, art. 10, § 1º, 2º e 3º.
33 Os procedimentos técnicos para o licenciamento ambiental para o uso sustentável de florestas públicas, na modalidade concessão florestal, e para a elaboração, apresentação e avaliação técnica do Relatório Ambiental Preliminar-RAP observarão o disposto na Instrução Normativa 4, de 25.6.2008, do Ministério do Meio Ambiente.
34 Em relação ao plano de manejo sustentável verificar a Lei Federal 12.651/2012, art. 31.
35 Lei Federal 11.284/2006, arts 18, §§ 5º, 6º e 8º.
36 De acordo com o Decreto 6.063/2007, que regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei Federal 11.284/2006.
37 OLIVEIRA, Raul Miguel de. Concessão florestal: exploração sustentável de florestas públicas por particulares, p. 222.
38 GRANZIERA, Maria Luiza. Direito ambiental, pp. 167-175.
39 Para verificar esclarecimento sobre critério melhor técnica observar o art. 30 do Decreto 6.063/2007, que regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei Federal 11.284/2006.
40 No mesmo sentido o art. 36 do Decreto 6.023/2007.
41 GRANZIERA, Maria Luiza. Direito ambiental, p. 178.