O planejamento ambiental comporta um entendimento flexível: pode ser considerado como método de trabalho, como processo de gestão ou, na ordem de execução, como o conjunto de ações coordenadas e encadeadas para se atingir um determinado objetivo. Como método ou processo ou conjunto de ações, o planejamento ambiental é indispensável à gestão ambiental em quaisquer instituições que se ocupam de intervenções no meio ambiente.
1. Planejamento ambiental
Com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, denominada comumente ECO 92, cunhou-se uma expressão que logo se disseminou e, no momento, possui grande alcance. Trata-se da “Gestão Ambiental”, que, nos últimos anos, entrou para vários segmentos da Administração Pública e da iniciativa privada. Ela motivou o surgimento de nova modalidade profissional, qual seja a do “gestor ambiental”, com formação em grau superior e fundamentada em conhecimentos científicos multidisciplinares.
No esteio do processo de Gestão Ambiental, surgiu e firmou-se o “Planejamento Ambiental”, ferramenta indispensável ao desenvolvimento das atividades de gestão do meio ambiente e, por conseguinte, de formulação e implementação de políticas ambientais.
No entanto, ações típicas no campo do planejamento ambiental já foram postas em prática a partir dos anos 1980, época em que se consolidou esse instrumento da Política Nacional. Exemplo didático é a legislação de proteção dos mananciais de água da Região Metropolitana de São Paulo, datada dos anos 1975 e 1976, fruto de estudos e planejamento do uso e ocupação do solo nas bacias de drenagem dos mananciais levados em conta naquela época. O objetivo ambiental era assegurar a produção e a boa qualidade da água destinada ao abastecimento público, garantindo-se o adequado ordenamento físico do território em um contexto mais amplo de planejamento regional. Outro exemplo é a criação, ao longo dos últimos trinta anos, de espaços protegidos para a conservação da natureza, esforço este muito anterior à Constituição Federal de 1988. Outros exemplos poderiam ainda ser aduzidos para mostrar o surgimento desse método de trabalho e de gestão.
O planejamento ambiental comporta um entendimento flexível: pode ser considerado como método de trabalho, como processo de gestão ou, na ordem de execução, como o conjunto de ações coordenadas e encadeadas para se atingir um determinado objetivo.
Sem dúvida, por sua natureza e dinâmica, o planejamento ambiental (como qualquer outro planejamento) tem características evidentes de uma verdadeira disciplina de trabalho – fator que bem caracteriza o método. Como processo, ele é um encadeamento de ações gerenciais que se retroalimentam continuamente com revisões e adaptações encadeadas e sucessivas, de modo que o plano estabelecido no início seja sempre renovado e atualizado. Como processo, portanto, ele é ininterrupto, cessando apenas se e quando os seus agentes, por qualquer razão, decidirem encerrar seu projeto e suas atividades.
Mesmo considerado como método de trabalho e processo, o planejamento ambiental é um conjunto de ações que partem da análise da realidade, entram na definição dos propósitos e metas, passam pelo plano executivo e, finalizando, chegam à conclusão e à avaliação, com vistas à continuidade ou ao encerramento das atividades do plano, do programa ou do projeto.
Como método ou processo ou conjunto de ações, o planejamento ambiental é indispensável à gestão ambiental em quaisquer instituições que se ocupam de intervenções no meio ambiente. Neste caso, ele se desenvolve como um complexo lógico de ações para se atingir o objetivo ambiental específico, a saber: a proteção, a preservação, a recuperação ou a melhoria da qualidade do meio ambiente.
Compreende, sucintamente, as seguintes fases ou etapas:
(i) definição da motivação ou propósito, ou seja, o que se pretende alcançar;
(ii) levantamento da realidade existente no campo de trabalho em vista, compreendendo aspectos geográficos, ecológicos, econômicos, sociais, político-administrativos e outros possíveis ou necessários;
(iii) identificação dos objetivos e das metas;
(iv) recorte da área de ação com definição da abrangência ou alcance dos trabalhos;
(v) identificação das políticas a serem definidas e implementadas;
(vi) identificação dos recursos materiais, tecnológicos, humanos e financeiros necessários e disponíveis;
(vii) definição de procedimentos e métodos que serão adotados na execução dos trabalhos;
(viii) definição dos prazos para a obtenção dos resultados pretendidos;
(ix) definição de critérios de avaliação a serem adotados;
(x) definição de ações de monitoramento, com a identificação de indicadores de desempenho;
(xi) definição de procedimentos de controle com o intuito de subsidiar as necessárias revisões dos resultados, tendo em vista eventuais ajustes;
(xii) redação do “Plano” ou relatório que consolida os itens anteriores.
(xiii) esse conjunto de atividades tanto pode ser adotado para um determinado empreendimento (micro), quanto para o tratamento de questões globais que envolvem o País ou um conjunto de países (macro).
De resto, com menor ou maior complexidade, torna-se cada vez mais necessária a incorporação dos procedimentos de planejamento ambiental ao desenvolvimento de planos, programas e projetos (PPP) ou atividades que resultem em interferências no ambiente natural ou no humano. Isso porque a Administração Pública deve incorporar as variáveis ambientais em todos os setores que a integram (ministérios, secretarias de Estado e municipais, departamentos), o mesmo se dando no campo das atividades da iniciativa privada. Não há mais dúvida de que, além da conformidade legal, o desempenho dos órgãos governamentais na gestão ambiental é indispensável para assegurar o almejado desenvolvimento sustentável. Esta necessidade reflete uma evolução natural das modalidades de planejamento, pois ela insere a variável ambiental nos tradicionais campos do planejamento: estratégico, econômico, territorial, setorial, de desenvolvimento tecnológico, dentre outros. E essa inserção é essencial para se viabilizar uma administração do meio ambiente como base para o desenvolvimento harmônico e sustentável do país.
Não se pode afirmar que o planejamento ambiental, isoladamente, tenha o condão de equacionar e equilibrar a demanda das populações e da economia sobre os recursos naturais ou quanto à qualidade dos ambientes construídos, por exemplo. No entanto, é certo que a aplicação dessa prática em larga escala teria evitado a ocorrência de diversos processos mal conduzidos que alteraram – e ainda alteram – desfavoravelmente as condições naturais e ambientais. Seguramente o planejamento ambiental teria possibilitado maior consciência dos reflexos ambientais nas tomadas de decisão. Ele tem, assim, um papel disciplinador e conscientizador.
Pelo que se vê, o planejamento ambiental tornou-se uma ferramenta imprescindível, embora não figure, nomeadamente, entre os instrumentos designados pela Lei Federal 6.938/1981 para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. Por outro lado, o zoneamento ambiental preconizado pela lei (art. 9º, II) e a criação de espaços territoriais especialmente protegidos (art. 9º, VI) configuram estreita ligação com o planejamento ambiental. Da mesma forma existe um vínculo entre ele e o Zoneamento Ecológico-Econômico criado pelo Decreto 4.297, de 10.7.2002. Além disso, entrevemos nele uma engrenagem apropriada para movimentar muitas outras peças no âmbito de políticas para o meio ambiente, seja na esfera do poder público e da iniciativa privada, seja entre os segmentos organizados da sociedade civil. Por essa razão, foi-lhe dedicado tanto espaço neste livro quando se trata da Administração Ambiental no Brasil, porque o planejamento ambiental é um escoadouro de normas e dispositivos que decorrem do direito do ambiente. Assim, o Planejamento Ambiental pode ser considerado, pleno sensu, um instrumento de gestão pública do ambiente.
Pode-se observar, com clareza meridiana, que os instrumentos definidos por aquela lei trazem a característica nítida de instrumentos de Gestão Ambiental, ou, em outras palavras, de implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. Vale dizer, o diploma legal indica caminhos e meios para a administração do espaço ambiental, a razão de existir desses mesmos instrumentos e do próprio direito do ambiente.
Um dos mais conhecidos e aplicados é a “Avaliação de Impactos Ambientais- AIA”, que requer, sim, um conteúdo e um método. No bojo da AIA, entre outros muitos instrumentos, vem o EIA- Estudo de Impacto Ambiental, ao qual se prende o RIMA- Relatório de Impacto Ambiental. O EIA/RIMA é uma avaliação que se concentra num projeto ou empreendimento concreto a ser implantado após obtida a licença competente, como se verá mais adiante.
A lei não se refere à Avaliação Ambiental Estratégica, que é modalidade da AIA, porque ela só veio a desenvolver-se e a ser aplicada posteriormente. A Avaliação Ambiental Estratégica, porém, traz objetivo próprio e método diferenciado, como veremos sucintamente a seguir.
2. A avaliação ambiental estratégica – AAE
2.1. Princípios gerais
A monitoração constante da qualidade ambiental, considerada esta como pressuposto da qualidade de vida para a sociedade humana, é um requisito permanente para o direcionamento das políticas ambientais. Não foi sem motivo que a Política Nacional do Meio Ambiente consagrou a Avaliação de Impacto Ambiental- AIA como importante ferramenta de gestão; porém, ela não é a única forma de avaliação ambiental.
Já se observou que a palavra avaliação, na linguagem corrente, pode levar ao entendimento equivocado de que se trata de uma “análise posterior” a um fato ou uma intervenção qualquer – isto, porque os sistemas administrativos se preocupam em avaliar os resultados de programas e projetos, entre outros, a fim de verificar se a relação custo-benefício foi favorável, se os resultados obtidos corresponderam aos objetivos e metas propostos. Esse tipo de avaliação é corriqueiro no processo de planejamento, figurando como uma das suas etapas, e da qual dependerá, em grande parte, a reformulação dos planos, programas e projetos para o período seguinte.
Evidentemente, na prática da gestão ambiental essa avaliação posterior é sempre útil e necessária se aplicada nos casos mencionados anteriormente, a saber, como etapa do planejamento. Mas, o que caracteriza com propriedade a gestão ambiental é a avaliação prévia, vista a natureza de bem comum (considerado em termos absolutos) e de bem de uso comum do povo como é configurado o meio ambiente. Pode-se ampliar o conceito de “bem” para o de patrimônio ambiental do país na sua integridade. Não se pode intervir nele sem antes ter noções mínimas do que pode resultar dessa intervenção. Daí, por exemplo, a expressão “Estudo Prévio de Impacto Ambiental- EPIA”, que se encontra na Avaliação de Impacto Ambiental- AIA, entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
Aliás, essa avaliação prévia fundamenta-se nos princípios da precaução ou da prevenção. Precaver-se e prevenir não constituem medidas generosas e aleatórias, porém, são jurídica e tecnicamente necessárias, indispensáveis, quando se trata do meio ambiente.
Há uma consideração a que, em geral, pouco se atenta: todos esses procedimentos e instrumentos ligados à AIA, que se originam da Política Nacional do Meio Ambiente, estão voltados mais para empreendimentos, obras e serviços que resultam em intervenções no meio ambiente, comprometendo – efetiva ou potencialmente – a integridade do meio e sua qualidade, o equilíbrio ecológico e, por decorrência, o desenvolvimento sustentável. Pouco se tem pensado em ações anteriores a essas intervenções, as quais, por serem inspiradoras ou geradoras de atividades lesivas ou danosas ao meio ambiente, deveriam também ser analisadas à luz de prevenção e de precaução.
De fato, é facilmente constatável que, em não poucos casos, o dano ao ambiente se deve a uma política governamental anterior, omissa ou insensível quanto aos requerimentos ambientais; a planos e programas de ação que incorrem em falhas ambientalmente graves; e até mesmo a eventuais atos legislativos que não levam em conta as variáveis ambientais necessárias.
Daí a necessidade de se proceder a uma verdadeira sanatio in radice, a um saneamento do mal em sua raiz. É precisamente este o alvo da Avaliação Ambiental Estratégica- AAE. E diga-se, desde logo, que se trata de uma forma de Avaliação Ambiental em pleno sentido.
2.2. Características, requisitos e alcance da AAE
A AAE envolve, como qualquer instrumento ou forma de implementação da Política Nacional do Meio Ambiente, ações e atores ou agentes. As ações são aquelas preconizadas por políticas, planos e programas, que decorrerem desses últimos. Os atores ou agentes são as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, que as põem em campo para implementar o que está planejado. Obviamente, os órgãos da Administração Pública, mesmo se carentes alguns de personalidade jurídica própria, são compreendidos nesse rol de atores ou agentes.
A AAE destina-se especialmente à elaboração de políticas públicas e governamentais, quando dos estudos prévios para a formulação de tais políticas. Seu objetivo é levantar e indicar problemas ambientais nos projetos de infraestrutura econômica (transporte, energia e outros) e de infraestrutura social (educação, saúde e outros), com intuito de eliminá-los ou minimizá-los já no nascedouro. Por isso, a AAE evitará dissabores ambientais e prevenirá a tomada de decisões equivocadas que, além de graves inconvenientes técnicos, poderiam resultar em malversação do erário público.
O adjetivo “estratégica” pretende acentuar a preocupação com as políticas de grande alcance, de interesse público e social, alvo principal dos governos democráticos voltados para os interesses maiores da coletividade e o bem-estar.
Os planos ambientais, como outras ações de grande porte e de interesse social e coletivo, estão forçosamente associados à formulação de políticas; e as políticas não se elaboram e se implantam apenas com a força de instrumentos e mecanismos de decisão periféricos de pouco alcance: elas estão no centro mesmo das escolhas e decisões. De fato, em qualquer projeto há implicações para o meio ambiente. É o caso da AAE, que tem de preceder a formulação de políticas de desenvolvimento, tendo em vista particularmente as exigências da sustentabilidade. Assim, a AAE é um instrumento facilitador de decisões.
Com efeito, as opções governamentais são indutoras de ações que visam a implementar as prioridades estabelecidas para a Administração Pública, prioridades essas que, muitas vezes, decorrem de programas de partidos políticos ou da preferência pessoal dos governantes. No entanto, políticas, planos e programas ambientalmente inadequados podem passar escamoteados e, em meio do caminho ou no final dele, desembocam em danos ambientais graves, comprometendo o equilíbrio ecológico em vasta área.
A estratégia (palavra originada do grego, strateghia, que significa arte ou técnica de preparar e vencer uma batalha), como bem se vê, deve preceder a ação, orientá-la para os objetivos a serem alcançados, indicar os melhores caminhos para chegar ao alvo e evitar trapaças e emboscadas. Não pode ser diferente na luta pela preservação do patrimônio ambiental e pela consecução de objetivos que interessem diretamente ao desenvolvimento sustentável de uma determinada sociedade.
Os atores sociais ou agentes ambientais são mobilizados para agir segundo as políticas que lhes são propostas ou impostas. Seja qual for a situação, eles precisam estar quanto possível conscientes do seu papel e das consequências das suas ações, condutas e métodos. É o mínimo que o poder público e a coletividade podem desejar e esperar deles. Aí intervém a AAE. Esse instrumento pode estar presente em diferentes níveis de planejamento; todavia, é preferível que figure nos escalões hierárquicos mais elevados, até mesmo porque o seu raio de influência será mais amplo.
Um governo – seja ele federal, estadual ou municipal – precisa tomar decisões lúcidas e seguras no que concerne aos seus projetos de desenvolvimento social e econômico, adotando medidas de precaução e de responsabilidade política, social e econômica, mantendo em foco o equilíbrio do meio ambiente. No caso do Direito e da Gestão do Ambiente, a título de exemplo, podemos lembrar casos como: uso múltiplo ou compartilhado de recursos ambientais, grandes intervenções na planificação territorial, áreas de proteção integral, áreas de populações indígenas e tradicionais, dentre muitas outras. Mais recentemente, por força da Política Nacional sobre Mudança do Clima, a presença da AAE é simplesmente indispensável nos planos, programas e projetos em que devam estar presentes as obrigações e recomendações decorrentes da Lei Federal 12.187/2009.
2.3. Observações complementares
É bom frisar que a Avaliação Ambiental Estratégica está estruturalmente ligada à busca e à concretização da sustentabilidade. Além disso, ela confere segurança aos processos participativos (em que entram vários atores) de decisão e do planejamento executivo dos programas e projetos. Ademais de todas as vantagens de natureza decisória e operacional, a AAE é um instrumento – uma escola, mesmo – de capacitação e formação dos agentes sociais e ambientais, inserindo-os numa visão holística globalizante e de longo prazo. Ela ensina a pensar grande e a ver longe.
A AAE é uma figura ainda insuficientemente delineada, seja para os agentes ambientais, seja para o poder público e a sua administração. A vigilância antecede os fatos, não se contenta em simplesmente acompanhá-los ou, com lágrimas tardias, deplorar os seus efeitos maléficos. Felizmente existem algumas poucas tentativas ou experiências no âmbito da Administração Pública brasileira que apontam para uma direção positiva e viável1. Importa, isto sim, intensificar os alertas e incentivos nas três esferas do poder público (federal, estadual e municipal), a formulação e a implantação dos critérios estratégicos nas políticas, nos planos e programas que emanam dos governos e dos aparelhos de Estado.
Uma política governamental está sujeita a falhas ambientais, não tem o condão da infalibilidade e da eficácia ambiental; é preciso ampará-la. Daí a sabedoria em eliminar, desde o nascedouro, os germes da degradação ambiental sob qualquer uma das suas muitas formas. O estrategista ambiental, que quer decididamente ganhar as batalhas na defesa do meio ambiente, estará atento às origens dos males que podem parecer neutras ou inocentes, passando despercebidas, como muitas vezes acontece.
Nossa Lei Maior, considerando que o Poder Público e a coletividade são solidários na incumbência de preservar o meio ambiente para fruição e desenvolvimento das presentes e futuras gerações, contemplou, em seu art. 225, atribuições específicas para os governos e gestores da coisa pública. Em particular, está implícito que a Administração Pública deve incorporar em seus procedimentos rotineiros a variável ambiental, principalmente quando se tratar de formulação e implementação de planos de governo. Aliás, precaução e prevenção deveriam constituir exigências prévias, anteriores à formulação mesma de políticas governamentais: é como se fosse um “ativo exigível” aos partidos políticos e às plataformas eleitorais por parte dos cidadãos e da coletividade.
É desejável – diríamos, imprescindível – que os governos assumam a decisão, política e ambientalmente correta, de estabelecer núcleos de pensamento ambiental crítico e proativo em todos aqueles órgãos ou repartições da Administração Pública que têm ou poderão ter interfaces com a qualidade do meio ambiente. Em termos de estrutura organizacional, tais núcleos (que podem ter diferentes nomes, mas a mesma e única tarefa – a avaliação estratégica) obedecerão às características e necessidades de cada caso. Além disso, é indispensável que haja sempre um vínculo estável e bem definido com os respectivos órgãos ambientais.
A Avaliação Ambiental Estratégica- AAE vem reforçar, com muita oportunidade, o papel e a imprescindibilidade dos Sistemas de Meio Ambiente (desde o SISNAMA até os Sistemas Municipais, passando pelos Estaduais). A responsabilidade da Administração Pública pela preservação do meio ambiente não se confina ao respectivo órgão central, ou seja, ao Ministério do Meio Ambiente (esfera da União), às Secretarias do Meio Ambiente (esfera dos Estados) e às Secretarias ou Departamentos (esferas dos Municípios). Tal responsabilidade é ainda compartilhada por outros órgãos das respectivas Administrações Públicas. Aliás, em última análise, ela alcança de cheio o próprio Poder Público e, na grande maioria dos casos, vem a recair sobre o Poder Executivo. Nesse contexto amplo, estão em foco os chamados órgãos setoriais dos Sistemas de Meio Ambiente.
Políticas setoriais, bem como planos e programas, afetos que são a algum órgão da Administração Pública, encontram-se, dessa forma, no âmbito dos Sistemas de Meio Ambiente. Por conclusão óbvia, aqueles órgãos públicos e suas ações não podem se eximir de sua responsabilidade constitucional em face do meio ambiente. Daí a necessidade – mais do que simples conveniência – de eles contarem com um núcleo técnico que proceda à AAE no que concerne às suas respectivas ações, e que isso se faça em consonância com o órgão ambiental de cada um dos entes federativos.
Este é, sem dúvida, um belo desafio para o poder público e para a gestão ambiental. E se trata de um desafio revestido do caráter de urgência das decisões político-administrativas verdadeiramente sábias, porquanto nenhum comandante ou estrategista deve partir para a luta com a aceitação antecipada ou suposta da derrota.
Bibliografia
1 A título de exemplo, vale mencionar a Resolução SMA nº 44, de 29.12.1994, oriunda do Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, no Estado de São Paulo. Ela prevê a constituição de uma Comissão de Avaliação Estratégica junto ao Gabinete do Secretário do Meio Ambiente, integrada por um Colegiado de dez membros e uma Equipe Técnica. Essa resolução não prosperou, porquanto, em seu desdobramento, a criação de núcleos ambientais em outras secretarias estaduais dependeria de um decreto do Poder Executivo Estadual, ato que não se consumou.