A chegada de milhares de refugiados ao território brasileiro nos últimos anos reforçou a necessidade da inclusão social e econômica de pessoas estrangeiras à economia nacional como forma de integração dessa recém-chegada população e seu desenvolvimento como pessoa humana bem como da nação brasileira, sempre disposta a receber imigrantes e propiciar seu acolhimento e desenvolvimento.
A Constituição Federal de 1988 introduziu diversas proteções ao estrangeiro regularmente residente e, consequentemente, ao refugiado e sua família. A seguir, a Lei do Refúgio 9.474/1997 disciplinou o instituto introduzido no sistema jurídico com a adesão do Brasil à Convenção de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados e ao Protocolo Adicional de Nova Iorque de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, que culminou na nova Lei de Migração 13.445/2017 em substituição ao Estatuto do Estrangeiro, Lei 6.815/1980 de caráter mais soberanista, reforçou os horizontes mais liberais para o ingresso e permanência de estrangeiros e refugiados.
Estas normas jurídicas de diversos níveis demonstram a tendência brasileira de recepção e incorporação de estrangeiros em geral, entretanto, a disposição para o recebimento das populações vulneráveis e desejosas de estabelecimento em solo nacional não é suficiente para sua efetiva promoção, que tem a dignidade humana como patamar mínimo exigido por nossas normas fundamentais para todo aquele residente em solo pátrio, seja nacional ou estrangeiro, sem distinção ou preconceito.
Nesse sentido, a implementação de políticas públicas é essencial e urgente, a fim de dar cumprimento ao arcabouço legal já implementado em nosso país.
1. O deslocamento forçado
Os conflitos internos e externos e perseguições diversas ocorridas nas duas últimas décadas foram responsáveis pelo aumento de 100% (cem por cento) no número de pessoas deslocadas involuntariamente no mundo, passando de quase 40 milhões de pessoas no ano 2000 para mais de 100 milhões de pessoas atualmente, oriundas especialmente da Síria, Afeganistão, Ucrânia e Venezuela.1
A maioria dessas pessoas acabam se instalando nos países vizinhos, sobrecarregando suas economias e sistemas de saúde e educação. Essa permanência, que deveria ser breve ‒ até a instalação final num país acolhedor, muitas vezes se transforma em permanente, deixando essa população por anos à espera de uma oportunidade de ingresso em outro país ou seu retorno ao seu Estado de origem. Países como Turquia, Irã e Paquistão juntos abrigam cerca de 10% (dez porcento) das pessoas refugiadas e deslocadas do mundo atualmente.
O Brasil é um país com mais de 8,5 milhões de quilômetros quadrados de área, possuindo partes de seu território ainda bastante despovoadas. Nos últimos anos a região Norte do Brasil vem recebendo uma grande quantidade de venezuelanos, especialmente através do estado de Rondônia, auxiliando no acolhimento de milhares de pessoas que buscam uma nova oportunidade em nosso país.
Essa situação gerou um projeto denominado Operação Acolhida, que conta com o trabalho conjunto do governo federal, estadual e municipal, juntamente com a sociedade civil e organismos internacionais no abrigamento da população vulnerável que adentra ao território nacional, num bem-sucedido exemplo de governança aplicado em nosso país.2
Segundo dados do Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), o Brasil possui hoje 65.811 pessoas refugiadas, sendo 53.485 provenientes da Venezuela, seguido em segundo lugar pela Síria com 3.898 pessoas e Senegal, com 3.258 refugiados, a maior parte com fundamento na grave e generalizada violação de direitos humanos (49.630 pessoas), sendo a maioria esmagadora (57.755) entre 18 e 45 anos e a maioria também do sexo masculino.
Segundo Jubilut,3 o refúgio possui um caráter humanitário, encontrando seu fundamento na proteção da pessoa humana, por meio da garantia de direitos mínimos de vida e dignidade, tendo em vista a ausência de tal proteção pelo Estado de origem de seu solicitante.
1.1. A proteção da pessoa refugiada
A Convenção de 1951 sobre o Estatuto do Refugiado previa inicialmente uma restrição temporal e geográfica para o reconhecimento da pessoa como refugiada, sendo que para ser assim considerada, ela deveria ter sido forçada a deixar seu país de origem ou nacionalidade pelos eventos ocorridos no território europeu até 1951, ou seja, a preocupação inicial era justamente proteger e auxiliar as pessoas perseguidas ou deslocadas em função das Guerras Mundiais e em território europeu, tanto que o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) tinha prazo de duração de 3 anos, com mandato renovado periodicamente.
“Após a Primeira Guerra Mundial, a Europa vivenciava um ambiente absolutamente instável, onde “30% dos seus quase 100 milhões de habitantes eram oficialmente reconhecidos como exceções a serem especialmente protegidas por tratados de minorias”, governados por nações que não eram as suas, retalhados em Estados que os viam como problemas que apenas a total assimilação ou a liquidação poderiam solucionar. A cada novo evento político formavam-se novos agrupamentos de pessoas desgarradas que levaram à tona uma verdade inconveniente: não bastava ser humano para usufruir de direitos humanos. Aliás, ser apenas humano, desnudado de qualquer vínculo efetivo com um Estado, revelou-se o maior impedimento para gozar do direito a ter direitos. (…) A perda do vínculo com a comunidade anulava o ser humano e tornava-o invisível para a comunidade internacional, levando-o à absoluta privação de direitos, uma situação angustiante que “não resulta do fato de não serem iguais perante a lei, mas sim de não existirem mais leis para eles; não de serem oprimidos, mas de não haver ninguém mais que se interesse por eles, nem que seja para oprimi-los.”4
Entretanto, com o passar do tempo e não se extinguindo as situações geradoras do refúgio, em 1967 é aprovado o Protocolo Adicional relativo ao Estatuto dos Refugiados, excluindo as reservas temporais e geográficas, e, após diversas prorrogações, em 2004 o ACNUR se torna permanente na proteção dos refugiados, deslocados e apátridas em todo o mundo, com exceção dos palestinos sujeitos à proteção da United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA).
“Com o passar do tempo, as soluções se tornam mais difíceis. À medida que as guerras se arrastam, as perspectivas de voltar para casa diminuem; à medida que os refugiados ficam mais tempo nos países vizinhos, suas boas-vindas se desgastam. O mito de que os refugiados são um fenômeno temporário voa diante de evidências de que a maioria das situações de refugiados duram anos, e muitas por décadas. Como consequência, os refugiados são forçados a depender de ajuda humanitária que quase nunca é suficiente para atender às suas necessidades.”5
Tanto a Convenção de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados como o Protocolo Adicional de 1967 estabelecem alguns direitos e deveres das pessoas refugiadas, como por exemplo, o direito de não discriminação (art. 3º), de professar livremente sua religião (art. 4º), direito de propriedade de bens móveis e imóveis (art. 13), direito de propriedade intelectual ou industrial sobre o que desenvolver iguais aos nacionais (art. 14), direito de associação (art. 15), direito de estar em juízo (art. 16), direito ao exercício de trabalho remunerado (art. 17 e seguintes), direito a educação pública (art. 22), direito à assistência pública e previdência social (arts. 23 e 24), dever de se mover conforme a lei e ordem pública do país (art. 2º), dentre outros.
O Brasil, além de ter aderido a ambos os tratados a respeito da proteção ao refugiado, aprovou a Lei 9.474/1997, que dispôs acerca da implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951 e seu Protocolo Adicional de 1967 e, ainda, ampliou o conceito de refugiado constante dos diplomas convencionais citados, que busca proteger a pessoa que se encontra fora de seu território de origem ou nacionalidade por fundados temores de perseguição em razão de raça, religião, nacionalidade pertencimento a determinado grupo social ou opinião política e não pode ou não deseja em função destes temores valer-se da proteção deste país, a fim de estender essa proteção àqueles que foram obrigados a deixar seu país de origem ou nacionalidade devido a graves e reiteradas violações aos direitos humanos. Essa lei cria também o CONARE, como órgão do Ministério da Justiça responsável pelas políticas e decisões acerca do refúgio.
Em busca de uma solução definitiva para o problema do refúgio, a Lei 9.474/1997 apontou para a integração local dos refugiados e um dos meios para esta integração é a inserção do refugiado no mercado de trabalho, que permite não só a sobrevivência do refugiado e sua família, mas também constrói um “sentimento de pertencimento” do refugiado à comunidade local,6 auxiliando na dignificação do ser humano.
Além disso, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – PIDESC, adotado pelo Brasil por meio do Decreto 591/1992, reconhece o direito ao trabalho como um direito humano, compreendido como o direito de toda pessoa ganhar a vida a partir de um trabalho livremente escolhido ou aceito, sendo dever do Estado assegurar os mecanismos para a sua efetivação. No mesmo sentido, a Convenção 111 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre discriminação em matéria de emprego e profissão, ratificada no Brasil pelo Decreto 62.150/1968, traz como premissa a proibição de medidas de discriminação ou distinção, fundadas na raça, nacionalidade, ou outras formas de discriminação, que tenham por objetivo impedir a realização da igualdade entre os trabalhadores, sejam eles nacionais ou estrangeiros.
Em 1990, a ONU aprovou a Convenção Internacional Sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias, que, mesmo ainda não ratificada pelo Brasil, aponta a urgência do Estado em regulamentar a matéria. Tal Convenção, embora se refira ao trabalho dos migrantes, deve ser entendida com aplicável também aos refugiados, tendo em vista a indivisibilidade e interdependência das normas de direitos humanos. No documento, estão elencados, dentre outros, direitos trabalhistas como jornadas de trabalho, hora extra, descanso semanal, férias remuneradas, além de outras condições de emprego garantidas pela legislação ao nacional.7
Em relação à Organização das Nações Unidas (ONU) destacam-se os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável 2030 (ODS2030), que preveem a meta 8.8 no sentido de “proteger os direitos trabalhistas e promover ambientes de trabalho seguros e protegidos para todos os trabalhadores, incluindo os trabalhadores migrantes, em particular as mulheres migrantes, e pessoas em empregos precários”.
Jubilut, Lopes e Silva8 afirmam que a integração do refugiado através do trabalho apresenta três dimensões inter-relacionadas: a dimensão legal, a dimensão econômica e a dimensão social, sendo que na primeira acepção o acesso ao trabalho instrumentaliza a realização de outros direitos humanos, o que garante a igualdade entre refugiados e nacionais na fruição destes e os torna menos dependentes de benefícios sociais, além de contribuir para o melhor desenvolvimento da sociedade em geral. No que toca à dimensão social, o acesso ao trabalho, através do convívio pacífico com a população e da adequada inserção no mercado de trabalho local, funciona como “instrumento de aceitação dos refugiados na sociedade”.9
2. Da proteção constitucional ao direito ao trabalho e previdência social
2.1. Do direito ao trabalho do refugiado
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que todos os indivíduos possuem o direito fundamental à existência digna, estando, assim, a dignidade resguardada pelo ordenamento jurídico, constituindo um dos fundamentos da República Federativa do Brasil o da dignidade da pessoa humana. Essa dignidade se refere ao respeito, à integridade física e moral, à autonomia da vontade e ao mínimo existencial, de forma que o ser humano não seja reduzido a condição de coisa.
Os direitos sociais, conquanto direitos de segunda dimensão impõem ao Estado a atuação voltada para a satisfação de necessidades da coletividade, constituindo exemplos destes direitos o direito à saúde, ao trabalho, à assistência social, à educação, à liberdade de sindicalização, ao direito à greve, a férias e ao repouso semanal remunerado, bem como o direito à previdência social, tendo a Constituição Federal elencado no art. 3º10 seus objetivos, declarando a fundamentação da construção social através dos princípios da liberdade, igualdade e solidariedade, sendo vedado quaisquer formas de discriminação ou preconceito.11
Por estabelecer o princípio da dignidade da pessoa humana, em atendimento aos objetivos fundamentais e garantia do tratamento isonômico,12 a Constituição Federal de 1988 também garantiu aos brasileiros e estrangeiros residentes no país, incluídos os refugiados, sem qualquer distinção, o acesso aos direitos sociais elencados em seu art. 6º e, consequentemente, às prestações sociais mínimas.
“Os refugiados têm direito a um asilo seguro, devem usufruir, pelo menos, dos mesmos direitos e da mesma assistência básica que qualquer outro estrangeiro residindo legalmente no país, incluindo direitos fundamentais que são inerentes a todos os indivíduos. Portanto, os refugiados gozam dos direitos civis básicos, incluindo a liberdade de pensamento, a liberdade de deslocamento e a não sujeição à tortura e a tratamentos degradantes. De igual modo, os direitos econômicos e sociais que se aplicam aos refugiados são os mesmos que se aplicam a outros indivíduos. Todos os refugiados devem ter acesso à assistência médica e à educação. Todos os refugiados adultos devem ter direito a trabalhar”.13
A segurança jurídica no tocante à proteção social dos estrangeiros e refugiados residentes no país foi assegurada, de forma incontroversa, pela Carta Magna, com supedâneo nos princípios e arts. mencionados. Tanto é assim que a autorização provisória de residência já permite a emissão da Carteira de Trabalho Provisória,14 que, embora seja um mecanismo importante para diminuir os efeitos da ineficiência do procedimento para a solicitação e reconhecimento da condição de refugiado, não resolve o problema da morosidade dos julgamentos dessa condição, mantendo os indivíduos na situação de extrema insegurança jurídica, o que possibilita o início da inserção do refugiado no mercado de trabalho e ao exercício da dignidade de sua pessoa humana, ao permitir o trabalho e a independência econômica em seu país de abrigo.15
Recentemente, a Lei 13.445, de 24 de maio de 2017,16 a trouxe novos progressos na proteção dos migrantes e refugiados residentes no Brasil ao instituir as políticas migratórias no Brasil de maneira avançada e contemporânea, notadamente por reforçar a universalidade, a indivisibilidade e a interdependência dos direitos humanos, a importância dos princípios da igualdade, da inclusão e do acesso igualitário e livre, corroborando ainda a necessidade da formulação de políticas públicas para a efetivação desses preceitos,17 bem como ao garantir o acesso aos direitos sociais18 e à residência provisória.19-20
Em âmbito regional, o Acordo sobre Residência para os Nacionais dos Estados Parte do Mercosul e Associados, incorporado ao sistema jurídico nacional através dos Decretos 6.964/2009 e 6.975/2009, estabelecem que os nacionais dos respectivos países (atualmente Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Chile, Bolívia, Perú e Colômbia – Venezuela se encontra suspensa) poderão estabelecer residência em quaisquer dos países signatários, independentemente da situação migratória, se regular ou não. Também em nível regional, o Acordo Multilateral para Seguridade Social, Decreto 5.722/2006 garante aos nacionais de referidos países a proteção em se estabelecendo em algum dos Estados signatários.
Independente da condição migratória, a situação exige que os Estados, onde se encontrem esses indivíduos, respeitem e garantam condições dignas de vida e trabalho.21 Diante dos instrumentos internacionais e nacionais em vigor no país, observamos a presença de um sistema protetivo capaz de garantir proteção aos refugiados e, portanto, uma resposta à crise da sociedade contemporânea, porém, a possibilidade de solução ou diminuição dos efeitos dessa hodierna catástrofe mundial está transmutada em simples pensamento utópico, na medida em que diversos países, inclusive o Brasil, descumprem deliberadamente a legislação protetiva e deixam os refugiados em situação totalmente vulnerável.
O Brasil, como signatário da Convenção de 1951 e Protocolo de 1967 a respeito do refúgio, garante ao refugiado o direito ao trabalho e à previdência nas mesmas condições que o estrangeiro residente no país, podendo exercer trabalho assalariado ou profissão liberal e gozar dos mesmos direitos e garantias, inclusive o de contribuir para a previdência social e obter seus benefícios, como salário-maternidade, auxílio-doença, seguro-desemprego e aposentadoria.22 Assim que protocolizado o Pedido de Refúgio, o refugiado já pode, estando apto nos termos da lei, solicitar sua Carteira de Trabalho. Tal permissão é de grande valia para a manutenção do refugiado e sua família e sua integração ao país.
Uma das melhores formas de integração do refugiado e imigrante ao seu novo local de residência se dá com o trabalho remunerado. Tal condição lhe permite não só a manutenção digna de sua família, mas colabora para a autoestima do imigrante, muitas vezes abalada pela forma de êxodo de seu local de origem e condições desde esse momento até o estabelecimento no país receptor.
Entretanto, o refugiado para exercer seu trabalho e manter sua família, muitas vezes encontra ainda maiores dificuldades que o nacional ou mesmo o residente habitual estrangeiro. Isso se dá em razão de sua entrada no país por vezes sem ou com pouca condição financeira, sua instalação normalmente distante dos centros e, portanto, das vagas de trabalho e, no caso das mulheres com filhos, da ausência de familiares e amigos com quem deixar seus filhos enquanto buscam ou mesmo exercem o trabalho. Isso os torna ainda mais vulneráveis e necessitados de proteção.
Desde a Convenção 88 da OIT de 1957, os Estados signatários devem manter um serviço público e gratuito de emprego, cuja tarefa é estabelecer um Programa nacional destinado a assegurar e a manter o pleno emprego, assim como a desenvolver e a utilizar os recursos produtivos, visando ao recrutamento e à colocação eficientes, inclusive facilitando a mobilidade geográfica (art. 6º). Entretanto, a lacuna na adesão a outros diplomas convencionais acerca do trabalho e a falta de articulação com as políticas de combate ao tráfico de pessoas e ao trabalho escravo, não desnudam uma situação muito favorável aos migrantes e refugiados em solo nacional. Nesse sentido, a Nota Técnica 1-2018/PGT menciona a importância da política migratória para a migração venezuelana prever necessariamente políticas públicas visando à empregabilidade e à intermediação de mão de obra, bem como ações para prevenção e repressão de vitimização de migrantes em trabalhos degradantes ou no trabalho escravo parece indicar uma luz no fim do túnel.
Nesse sentido, políticas públicas destinadas à assistência e integração dos refugiados são indispensáveis a fim de assegurar os direitos econômicos, sociais e culturais, em especial os direitos ao trabalho, à saúde e à educação, sendo fator imprescindível para a efetiva integração social, econômica e cultural no país de asilo.23
É importante destacar que o CONARE oferece desde 2011 oficinas de emprego a fim de auxiliar na inserção do refugiado ao mercado de trabalho e que o SENAI – Serviço Nacional de Aprendizado Industrial (SENAI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) oferecem cursos profissionalizantes específicos para refugiados, atuando na qualificação profissional do indivíduo.24
2.2. Da previdência social
Dentre as políticas públicas relevantes que precisam ser implementadas com urgência, encontramos a aceleração da validação dos diplomas acadêmicos para evitar que refugiados (profissionais de profissões regulamentadas) sejam forçados a trabalhar em segmentos de atividade econômica sem vinculação a sua formação, como meio de garantir a sua sobrevivência e de sua família, bem como a criação de mecanismo de agilização para a entrega da autorização provisória de residência com a consecutiva possibilidade de emissão da carteira de trabalho provisória, posto que embora seja um mecanismo importante para a diminuição dos efeitos da ineficiência do procedimento para a solicitação e reconhecimento da condição de refugiado, a demora causa extrema insegurança jurídica.
Estudando a situação das mulheres refugiadas e sua inserção no mercado de trabalho, Andrade aponta as dificuldades encontradas pelas mulheres refugiadas, muitas delas semelhantes às das egressas brasileiras e estrangeiras de penitenciárias, cujos caminhos para a obtenção de um emprego encontram um fator agravador: o desconhecimento da língua. Assim, sua reflexão acerca da inserção das mulheres no mercado de trabalho aponta para uma exclusão por se submeterem a condições mais precarizadas e subumanas.25
Em relação à proteção assistencial, destacamos que da mesma maneira que o residente regular no país, os refugiados e solicitantes de refúgio são contemplados pelos mesmos direitos e programas sociais que os nascidos no país. O Supremo Tribunal Federal, em voto proferido pelo relator Ministro Marco Aurélio Melo (RE 587.970), reconheceu o direito do estrangeiro idoso (65 anos) e pobre (hipossuficiente) ao benefício de prestação continuada (BPC) de natureza assistencial social (Lei 8.742/1993). Ou seja, o estrangeiro pessoa com deficiência ou idoso com mais de 65 anos e que resida regularmente no país tem direito de receber o BPC com valor correspondente a um salário-mínimo mensal, desde que comprove os requisitos constitucionais legais.26
“Petição/STF nº 89.013/2011 PROCESSO SUBJETIVO – DEFENSORIA PÚBLICA – INTERVENÇÃO – INDEFERIMENTO. 1. O Gabinete prestou as seguintes informações: A Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro requer a admissão no processo como interessada. Sustenta caber à Defensoria Pública a tutela dos interesses dos indivíduos em situação de hipossuficiência, sendo que o Núcleo de Defesa dos Direitos Humanos da instituição presta atendimento jurídico integral e gratuito a refugiados e apátridas. Discorre sobre o mérito do recurso e os compromissos internacionais firmados pelo Brasil. Ressalta que as normas internacionais estabelecem uma situação mais favorável aos refugiados e entende que a concessão do benefício de prestação continuada aos estrangeiros certamente será estendida aos refugiados, no entanto, o indeferimento de tal benefício não pode impedi-los de recebê-lo, porquanto não contam com qualquer rede de proteção social, principalmente do respectivo país. No extraordinário, discute-se a possibilidade de conceder a estrangeiros residentes no país o benefício assistencial previsto no aa da República. O Artigo 203, inciso V, da Carta Constitucional, em 26 de junho de 2009, reconheceu a existência de repercussão geral da matéria constitucional suscitada. Vossa Excelência admitiu a participação da União e indeferiu a do Defensor Público-Geral Federal – cópias das decisões anexas. O processo está no Gabinete. 2. Adoto o que consignei relativamente a idêntica pretensão do Defensor Público-Geral Federal: A recorrida constituiu profissional da advocacia. O fato de à Defensoria Pública incumbir a defesa dos interesses dos menos afortunados não autoriza a admissão como terceira no processo subjetivo. A tanto não equivale ter-se a impulsionar o extraordinário a repercussão geral da matéria envolvida, que diz respeito a benefício assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da Carta da Republica, à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Vem-se notando que a admissibilidade linear de terceiros em processos acaba por repercutir de forma negativa na marcha do julgamento. 3. Indefiro o pedido formulado pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro. 4. Recebo a peça como simples memorial. 5. Publiquem. Brasília – residência, 3 de dezembro de 2011, às 19h40.Ministro MARCO AURÉLIO Relator”. (STF – RE: 587970 SP, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 03/12/2011, Data de Publicação: DJe-027 DIVULG 07/02/2012 PUBLIC 08/02/2012)”.
3. Da governança em sede de refúgio
É necessário destacar o papel da sociedade civil na proteção dos direitos dos refugiados. Inúmeras organizações como a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo e do Rio de Janeiro, a Rede Solidária para Migrantes e Refugiados, criada pelo Instituto de Migração e Direitos Humanos – IMDH, a Missão Paz, diversas Pastorais do Migrante, dentre inúmeras outras, trazem apoio e orientação ao refugiado a fim de auxiliá-lo na obtenção e garantia de seus direitos básicos.
Estas organizações, especialmente a ACNUR, em conjunto com o Estado, Unidades Federativas e Municípios e a sociedade civil vêm prestando amplos serviços de atendimento à pessoa do refugiado e na sua inserção e participação na sociedade, através do gozo pleno dos direitos que lhe são assegurados pela legislação em um movimento de governança global, regional e local para a proteção do refugiado.
O Estado ainda é o principal ator na sociedade internacional, mas a presença de organizações internacionais e mais recentemente da sociedade civil alterou a forma de relação entre todos. A governança se traduz, portanto, no mecanismo de resolução de problemas enfrentados por diversos atores, cuja solução deve ser conveniente a todos e obtida de forma cooperativa.27
“A governança é um método/mecanismo para lidar com uma ampla gama de problemas/conflitos em que os atores chegam regularmente a decisões mutuamente satisfatórias e vinculativas, negociando e deliberando uns com os outros e cooperando na implementação dessas decisões” (nossa tradução).28
A governança global pretende ser justamente um instrumento transnacional que busca implementar os princípios e valores comuns aos Estados internamente numa multiplicidade de fontes, amparados por seus ordenamentos jurídicos de maneira complementar, para a efetivação dos direitos humanos fundamentais e harmonização das relações internas e internacionais a que estão sujeitos os Estados.29
Conforme o Relatório da Comissão sobre Governança Global da ONU de 1996, a governança global é
“um processo amplo, dinâmico e complexo, que abarca uma maior gama de direitos, contando uma grande aptidão e capacidade de gestão para a busca efetiva e pacífica do bem-estar social, (…). a solidariedade, uma grande catalisadora de ações sociais, porquanto estimula manifestações voluntárias entre cidadãos de determinadas comunidades, as quais, no âmbito global, solidarizam-se por meio da participação em projetos de ajuda humanitária e de combate à pobreza, entre outras inúmeras possibilidades. … Governos, particulares e organizações não governamentais devem estar dispostos a transcender interesses próprios em prol do estabelecimento de um conjunto de direitos e responsabilidades comuns, que atendam e beneficiem a toda a humanidade”.30
A participação da sociedade civil em parceria com as organizações internacionais e Estados soberanos, democrática e diretamente, no âmbito global e local, sob uma ótica globalizada trará benefícios para a população refugiada, bem como aos próprios Estados, que poderão partilhar a responsabilidade entre todos, auxiliando-se mutuamente a fim de efetivar a proteção à pessoa humana de forma ampla e plena e sem constituir um fardo para um ou outro Estado.
“Os Estados continuam a ser elementos nucleares na coordenação entre as ordens jurídicas nacionais, mas outras redes transnacionais ganham importância. Ainda que não se considere como suficiente para produzir novas normas à luz do positivismo tradicional, os discursos normativos setoriais, cada vez mais transnacionais, contribuem para alterar como os atores entendem os significados das normas jurídicas. Podemos chamar o novo cenário de pós-positivista ou pós-modernista, o que varia conforme os autores”.31
4. Conclusão
Conforme verificado nos itens acima, o sistema jurídico brasileiro está pareado com o mais moderno espectro de proteção ao refugiado, sendo signatário de diversos instrumentos convencionais acerca da matéria, possuir previsão constitucional e infraconstitucional estabelecendo os direitos e garantias aplicáveis aos refugiados, bem como ter criado um órgão próprio de análise e decisão em pedidos de refúgio e de proteção ao refugiado, o CONARE.
Além da normatividade ampla para a garantia dos direitos do refugiado, o Brasil vem buscando implementar políticas de acolhimento ao refugiado em consonância com o disposto em sua legislação, contando com o apoio dos setores público e privado para a consecução dos objetivos estabelecidos. Nesse sentido, a atuação da ACNUR, órgão máximo internacional de proteção ao refugiado desde a década de 50, traz desafios diários ao Estado brasileiro, unidades da federação e municípios a fim de estabelecer e implementar políticas públicas de inserção do refugiado na sociedade.
Tal trabalho é auxiliado por organizações diversas, como as Cáritas, Missão Paz, dentre outras, além de organismos não específicos como o SENAI, SENAC, dentre outros, que atuam na qualificação e auxílio do refugiado visando a sua inserção no mercado de trabalho, como elemento fundamental para seu desenvolvimento e independência, além de fator de integração.
Assim, vê-se a orquestração dos diversos setores da sociedade no sentido da obtenção e desenvolvimento do trabalho laboral pelo refugiado, âmago da sua dignificação enquanto pessoa humana, ao mesmo tempo em que o insere na dimensão econômica do Estado, ao contribuir com seu trabalho para o desenvolvimento do país.
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1 ACNUR. Dados sobre o refúgio.
2 MARQUES, Cláudia Villagra da Silva. O direito internacional dos refugiados no sistema jurídico brasileiro e no direito estrangeiro.
3 JUBILUT, Liliana Lyra. O direito internacional dos refugiados e sua aplicação no orçamento jurídico brasileiro.
4 FRANCO, Raquel Trabazo Carballal. A proteção dos Refugiados e apátridas no Brasil: Aplicação prática do artigo 1 (2) da Lei 9.474/1997. Refúgio no Brasil: comentários à Lei 9.474/97, pp. 107-108.
5 “With the passage of time, solutions become more difficult. As wars drag on, prospects of returning home diminish; as refugees stay longer in neighboring countries, their welcome wears out. The myth that refugees are a temporary phenomenon flies in the face of evidence that most refugee situations last for years, and many for decades. As a consequence, refugees are forced to depend on humanitarian aid that is almost never enough to meet their needs.” FERRIS, Elizabeth G; DONATO, Katherine M. Refugees, migration and global governance, p. 292.
6 NASCIMENTO, João Pedro Rodrigues; FELIX, Ynes da Silva. O direito humano ao trabalho dos refugiados no Estado do Mato Grosso do Sul. Revista Paradigma, v. 30.
7 NASCIMENTO, João Pedro Rodrigues; FELIX, Ynes da Silva. O direito humano ao trabalho dos refugiados no Estado do Mato Grosso do Sul. Revista Paradigma, v. 30.
8 JUBILUT, Liliana Lyra; LOPES, Raquel de Oliveira; SILVA, Joanna de Angelis Galdino. O acesso ao direito ao trabalho para refugiados no Brasil. Direito internacional dos refugiados e o Brasil, p. 135.
9 JUBILUT, Liliana Lyra; LOPES, Raquel de Oliveira; SILVA, Joanna de Angelis Galdino. O acesso ao direito ao trabalho para refugiados no Brasil. Direito internacional dos refugiados e o Brasil, p. 135.
10 “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
11 MELO NETO, Euvaldo Leal de; HORVATH JÚNIOR, Miguel; SILVA, Roberta Soares da. Os refugiados e a necessidade da formulação de políticas públicas capazes de efetivar a proteção social. Livro de Direito Internacional e Globalização Econômica.
12 O art. 5º da Constituição Federal dispõe que: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, (…)”. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.
13 GREGORI, Maria Stella. O direito à saúde do refugiado no Brasil. Refugiados, imigrantes e igualdade dos povos: estudos em homenagem a António Guterrez, pp. 1038-1039.
14 A autorização provisória de residência foi estabelecida pelo art. 21 da Lei 9.474/97, nos seguintes termos: “Art. 21. Recebida a solicitação de refúgio, o Departamento de Polícia Federal emitirá protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no território nacional, o qual autorizará a estada até a decisão final do processo. § 1º O protocolo permitirá ao Ministério do Trabalho expedir carteira de trabalho provisória, para o exercício de atividade remunerada no País. § 2º No protocolo do solicitante de refúgio serão mencionados, por averbamento, os menores de quatorze anos.” BRASIL. Lei 9.474, de 22 de julho de 1997.
15 MELO NETO, Euvaldo Leal de; HORVATH JÚNIOR, Miguel; SILVA, Roberta Soares da. Os refugiados e a necessidade da formulação de políticas públicas capazes de efetivar a proteção social. Livro de Direito Internacional e Globalização Econômica.
16 Regulamentada através do Decreto 9.199, de 20 de novembro de 2017. BRASIL. Decreto 9.199, de 20 de novembro de 2017.
17 O art. 3º da Lei 13.445/17 estabeleceu os princípios e diretrizes da política migratória brasileira: “Art. 3o A política migratória brasileira rege-se pelos seguintes princípios e diretrizes: I – universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos; (…) IX – igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante e a seus familiares; X – inclusão social, laboral e produtiva do migrante por meio de políticas públicas; XI – acesso igualitário e livre do migrante a serviços, programas e benefícios sociais, bens públicos, educação, assistência jurídica integral pública, trabalho, moradia, serviço bancário e seguridade social; (…)”. BRASIL. Lei 13.445, de 26 de junho de 2017.
18 A garantia aos direitos sociais foi elencada no art. 4º da Lei 13.445/17: “Art. 4º Ao migrante é garantida no território nacional, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como são assegurados: (…) VIII – acesso a serviços públicos de saúde e de assistência social e à previdência social, nos termos da lei, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória; (…)”. BRASIL. Lei 13.445, de 26 de junho de 2017.
19 O direito do refugiado à residência temporária está garantido pelo art. 31 da Lei 13.445/17: “Art. 31. Os prazos e o procedimento da autorização de residência de que trata o art. 30 serão dispostos em regulamento, observado o disposto nesta Lei. (…) § 4º O solicitante de refúgio, de asilo ou de proteção ao apátrida fará jus a autorização provisória de residência até a obtenção de resposta ao seu pedido. § 5º Poderá ser concedida autorização de residência independentemente da situação migratória”. BRASIL. Lei 13.445, de 26 de junho de 2017.
20 MELO NETO, Euvaldo Leal de; HORVATH JÚNIOR, Miguel; SILVA, Roberta Soares da. Os refugiados e a necessidade da formulação de políticas públicas capazes de efetivar a proteção social. Livro de Direito Internacional e Globalização Econômica.
21 SERAU JUNIOR, Marco Aurélio; COSTA, José Ricardo Caetano. (coords.). Benefício assistencial: teoria geral, processo, custeio: a luta pelo direito assistencial no Brasil, p. 110.
22 MARQUES, Cláudia Villagra da Silva. O direito internacional dos refugiados no sistema jurídico brasileiro e no direito estrangeiro.
23 MILESI, Rosita; CARLET, Flávia. Refugiados e políticas públicas. Direitos humanos e refugiados, pp. 88-89.
24 NASCIMENTO, João Pedro Rodrigues; FELIX, Ynes da Silva. O direito humano ao trabalho dos refugiados no Estado do Mato Grosso do Sul. Revista Paradigma, v. 30, p. 279.
25 ANDRADE, Marisa. Mulheres refugiadas e o mercado de trabalho: um estudo no município de São Paulo.
26 MELO NETO, Euvaldo Leal de; HORVATH JÚNIOR, Miguel; SILVA, Roberta Soares da. Os refugiados e a necessidade da formulação de políticas públicas capazes de efetivar a proteção social. Livro de Direito Internacional e Globalização Econômica.
27 MARQUES, Cláudia Villagra da Silva. O direito internacional dos refugiados no sistema jurídico brasileiro e no direito estrangeiro.
28 SCHMITTER, Philippe C. Can the European Union be legitimized by governance? European Journal of Legal Studies, v. 1, n. 1, p. 10.
29 MARQUES, Cláudia Villagra da Silva. O direito internacional dos refugiados no sistema jurídico brasileiro e no direito estrangeiro, p. 297.
30 CALDAS, Roberto Correia S. Gomes; MATA DIZ, Jamile Bergamaschine; CARVALHO, Júlia. Governança global e governança europeia: uma análise principiológica comparada. Europa num mundo globalizado: dilemas da coesão e do desenvolvimento social, p. 214.
31 ELIAS, Fernando Lopes Ferraz. A internacionalização do Direito à partir de diferentes fenômenos privados de construção normativa. Revista de Direito Internacional, v. 11, p. 121.