1. Ministério Público como instituição e o pertencimento do Ministério Público de Contas

Na lição de Cretella Júnior, “instituição jurídica é o conjunto de normas relativas a uma relação jurídica abstratamente considerada, o conjunto de normas coordenadas em direção a um fim comum e as relações que eles visam regular constituem o instituto jurídico”.¹ Santi Romano construiu sua teoria institucionalista construída em torno dos conceitos de direito e pluralidade institucional dos sistemas jurídicos, cuja influência atual ainda é marcante no desenvolvimento da ciência do direito administrativo. A concepção institucional coloca equivalência entre o “legal” e o “institucional” – como uma “instituição social ou corpo” – e concebe a lei não como uma simples regra ou conjunto de regras, mas como uma organização. A concepção possui o mérito de não reduzir o sistema legal para o mero elemento normativo e, ao mesmo tempo, permite colocar em evidência a importância do fenômeno organizacional, particularmente importante na experiência administrativa. Destacando o aspecto normativo, Romano disserta que a instituição deve manifestar individualidade exterior e visível, possuindo individualidade própria, passível de reconhecimento mesmo quando sejam estabelecidas relações entre vários ordenamentos.² 

O Ministério Público é instituição una, indivisível, a quem compete a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. A organização dessa instituição em ramos ou divisões decorre da necessária repartição de atribuições em razão, sobretudo, da forma federativa do Estado Brasileiro. Desta forma, é preciso reconhecer que a divisão de competências não significa o reconhecimento de instituições diversas.

O Ministério Público de Contas encontra sua fonte normativa no art. 130 da Constituição da República, cuja redação tem ensejado controvérsias desde a promulgação da Carta até os dias atuais. Entretanto, consta que a primeira alusão à existência de um Ministério Público no Tribunal de Contas foi feita no Decreto 1.166, de 17 de outubro de 1892, cujo art. 19 estabelecia que “o pessoal do Tribunal de Contas compor-se-á de cinco membros, o presidente e quatro diretores, com voto deliberativo, um dos quais representará o Ministério Público”. Ato normativo posterior estabeleceu as funções da instituição:

“O Representante do Ministério Público é o guarda da observância das leis fiscais e dos interesses da Fazenda perante o Tribunal de Contas. Conquanto represente os interesses da Pública Administração, não é todavia delegado especial e limitado desta, antes tem personalidade própria e, no interesse da lei, da justiça e da Fazenda Pública, tem inteira liberdade de ação (Decreto nº 2.409, de 23 de dezembro de 1896, art. 81).”

O citado ato ainda hoje mantém sua importância na investigação histórica não somente do Ministério Público como também na busca incessante pela densificação do conceito de interesse público, para além dos interesses da pessoa jurídica estatal.³ Nesse particular, é interessante notar a atribuição expressa da defesa dos interesses fazendários ao Parquet, ao lado de atribuições voltadas aos interesses “da lei e da justiça”. A atribuição da defesa de interesses com potencial de conflito à mesma instituição foi garantida – ou, pelo menos, recebeu os atributos para tanto – por intermédio da concessão do que viria ser posteriormente reconhecido como “independência funcional”. Finalmente, percebe-se a individualização do que viria a ser o Ministério Público de Contas, em fonte normativa e perfil distintos do Ministério Público “comum”.

O Decreto 13.247, de 23.10.1918, trilhou o mesmo caminho ao individualizar o Ministério Público no quadro de pessoal do Tribunal de Contas. De acordo com o referido Decreto:

“Art. 3º.  O pessoal do Tribunal de Contas é constituído por quatro corpos distintos, a saber:

I – Corpo deliberativo

II – Corpo especial

III – Corpo Instrutivo

IV – Ministério Público.

[...]

Art. 23 - O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com a missão própria de promover, completar instrução e requerer no interesse da administração, da justiça e da fazenda pública, constará de dois representantes, com as denominações de primeiro representante e segundo representante, com igual categoria e vencimentos, tendo cada um deles o seu auxiliar, com a denominação de adjunto.”

O art. 23 do Decreto 13.247, de 1918, consagrou a expressão “Ministério Público junto ao Tribunal de Contas”, ainda hoje utilizada no atual texto constitucional. É possível perceber, sem maiores dificuldades, que a expressão foi utilizada com o intuito de identificar uma instituição com relativa autonomia dentro de outra - no caso, o Tribunal de Contas.

A interpretação história parece ter sido utilizada pelo Supremo Tribunal Federal para a intelecção da regra constante no art. 130 da atual Constituição.

2. Ministério Público de Contas na Constituição Federal - A controvertida interpretação do art. 130

Como disposição expressa em texto constitucional, a regra contida no art. 130 é inovação do Constituinte de 1988:

“Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.” 

A redação peculiar do dispositivo acendeu polêmicas ligadas à eventual existência de um Ministério Público especial, distinto do Ministério Público comum, cujos ramos integrantes se encontram descritos no art. 128. Parte da doutrina defendeu – e talvez ainda defenda – o entendimento de que os ramos autônomos que compõem a instituição Ministério Público encontram-se taxativamente descritos no art. 128 e que, por tal razão, não haveria sentido em admitir uma instituição autônoma com atuação perante os Tribunais de Contas. Hugo Nigro Mazzili representa bem este entendimento:

“O dispositivo do art. 130 será fonte perpétua de dúvidas, dispositivo de péssima técnica legislativa. Apenas para argumentar, se tivesse ele criado um novo Ministério Público, que não fosse nem o da União, nem o dos Estados, e que se destinasse a oficiar junto aos Tribunais e Conselhos de Contas, imperdoável erro técnico teria sido não estar incluído dentre os diversos Ministérios Públicos de que cuida o art. 128; imperdoável ainda, não tivesse cuidado a Constituição de 1988 do processo legislativo para a sua organização, da escolha de sua chefia, da definição de suas atribuições, pois o art. 130 só lhe torna aplicáveis as normas da seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura. (...) Em que pese a péssima técnica legislativa consubstanciada no art. 130 da Constituição de 1988, a nosso ver não há, nem esta fala num “Ministério Público junto ao Tribunal de Contas”; menciona, antes, “membros do Ministério Público junto ao Tribunal” (art. 73, § 2º, I) ou “membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas” (art. 130). Não se pode considerar haja, doravante, assento constitucional para um novo Ministério Público junto aos Tribunais e Conselhos de Contas como instituição autônoma, já que assim não foi consagrado no art. 128: oficiar junto aos Tribunais e Conselhos de Contas passa a ser atribuição necessária dos Ministérios Públicos já existentes.”⁴  

O Supremo Tribunal Federal, entretanto, trilhou caminho diverso. O Procurador-Geral da República ajuizou ação direta de inconstitucionalidade com o intuito de impugnar normas constantes da Lei 8.443/1992, que estabeleceu a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União. Os dispositivos questionados tratavam do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, sem autonomia administrativa e financeira.

Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal manifestou o entendimento ainda hoje predominante de que o ora chamado Ministério Público de Contas não constitui mera representação do Ministério Público comum junto aos Tribunais de Contas, por membros integrantes de seus próprios quadros. Ao afirmar que o Ministério Público junto ao TCU não compõe a estrutura do MPU, o STF deixou assentado que

“(...) O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, par. 2, I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstância de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na ‘intimidade estrutural’ dessa Corte de Contas, (...) A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passíveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art.128, par. 5.).”⁵  

De acordo com esse entendimento, qual seja o da existência “autônoma” de um Ministério Público na “intimidade” dos Tribunais de Contas, o Ministério Público, enquanto função essencial à justiça, e Ministério Público junto aos Tribunais de Contas seriam instituições diversas; a regra do art.130 constitui cláusula de garantia para a atuação independente do Parquet especial junto aos Tribunais de Contas.⁶ Entretanto, a despeito do que ocorre com os ramos do Ministério Público constantes do art.128 da Constituição, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não possui autonomia administrativa e financeira.

A interpretação feita pela Corte não é absurda. Utilizando-se do método histórico, partindo-se da origem da instituição e de suas transformações, é possível verificar que o Ministério Público de Contas sempre esteve separado do Ministério Público comum e localizado na intimidade do Tribunal. Tradicionalmente, sempre existiram agentes que exerceram a função fiscalizatória dentro da Corte de Contas, mas sem integrar uma instituição autônoma e individualizada. O próprio Ministério Público comum integrava o Poder Executivo, como sabido. 

Carlos Ayres Britto comenta o contexto histórico da época:

“Á época era razoavelmente compreensível esse tratamento menos obsequioso para com o Ministério Público de Contas, porque nós vivíamos uma época de ditadura militar. A Constituição de então continha um viés protuberantemente autoritário, inegavelmente prepotente, antidemocrático. Não foi uma Constituição nascida de uma Assembleia Nacional Constituinte, livremente eleita pelo povo. Não passou pela unção das urnas, não se legitimou na pia batismal do voto popular. E o próprio Ministério Público usual, ou comum, ou tradicional, ele, também, não foi versado com maior dignidade porque, basta lembrar, fazia parte do Poder Executivo. Não gravitava na órbita de si mesmo, do seu próprio eixo, porque ele era um órgão do Poder Executivo, assim dizia a Constituição, ao lado dos ministros de Estado, das Forças Armadas, dos funcionários públicos. Não desfrutava, portanto, o Ministério Público usual, dessa dignidade maior de que goza hoje, que é a de pertencer, ele, Ministério Público, ao Estado diretamente, o seu vínculo funcional, a sua inserção institucional só se explica por um laço direto, imediato entre ele, o Ministério Público, e o próprio Estado”.⁷ 

A investigação histórica desperta a atenção do intérprete para outras nuances. A instituição Tribunal de Contas, secular, sempre teve mais prestígio político do que o Ministério Público. O provimento de seus cargos principais – Ministros e Conselheiros – por indicação do Executivo e do Legislativo, sempre garantiu às Cortes o respaldo político necessário para que suas solicitações fossem atendidas sem dificuldades pelo processo legislativo. O status de membro do Tribunal de Contas sempre foi dos mais reluzentes, do Império à República. Não obstante, a relevante atribuição de fiscalizar a execução orçamentária e financeira e fornecer suporte para o controle político do Legislativo, executado principalmente por meio do julgamento das contas do Executivo, sempre reforçou a importância de manter bom relacionamento com o Tribunal de Contas. Com o advento da Constituição de 1988 e o paulatino engrandecimento de outras instituições, o cenário mudou bastante.

2.1. Ministério Público de Contas e autonomia

A instituição permanente Ministério Público possui como princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. Os princípios institucionais dão identidade à instituição; a garantia de autonomia funcional e administrativa é atribuída expressamente para que as relevantes funções da instituição possam ser desempenhadas. Não há Ministério Público sem autonomia, por ser esta essencial à materialização dos princípios institucionais e ao exercício das atribuições constitucionais.

O entendimento vigente no STF condenou o Ministério Público de Contas a não possuir fisionomia própria, determinando seu enquadramento na “intimidade estrutural” das Cortes de Contas, estando despida de autonomia administrativa e financeira. Não obstante, ainda que despida de autonomia e fisionomia, os integrantes da carreira devem cuidar dos interesses sociais e individuais indisponíveis, tomando todas as medidas cabíveis para resguardar o dinheiro público e fiscalizar sua regular aplicação. 

A análise da origem da palavra autonomia (derivada dos radicais gregos auto e nomos) permite interpretá-la como a possibilidade de editar regras próprias; de dirigir-se de acordo com as próprias regras. Na lição de Nina Ranieri:

“O valor intrínseco do vocábulo enquanto conceito jurídico, porém, tem conteúdo mais amplo que o sugerido pela etimologia, ou mesmo pela dialética aristotélica, em virtude de sua elaboração histórica. A ideia autonômica é essencialmente política na origem. Sua concepção remonta aos séculos XI e XII, período de renovação da estrutura política na Europa Ocidental, cuja principal característica foi a delegação do poder até então concentrado nas mãos da realeza imperial, detentora de grandes domínios políticos. Nesse continente a decadência dos Sacros-Impérios (prolongamentos diretos do imperium romanorum, representados em sua última versão eficiente pelo Império de Carlos Magno) provoca em seus territórios a progressiva fragmentação da autoridade pública e, via de consequência, a instauração de núcleos isolados de poder. A soberania divide-se; e a autoridade, que formalmente continua real, de fato passa a feudal e patrimonial. Diante das inúmeras ilhas de autonomia com que se deparam, e com as quais se veem compelidos a conviver para conservar a sociedade cristã unida, a Igreja e o agonizante Sacro-Império Germânico – que à época compreendia os territórios da Alemanha, Itália e Provença – reconhecem aos senhores feudais dessas regiões o poder de autonormação.”⁸ 

Autonomia, em Direito Público, é um conceito polissêmico localizado no domínio da distribuição territorial e funcional do poder, e, portanto, relacionada com as definições específicas sobre a forma jurídica e política do Estado. Nossa doutrina publicística, nesse particular, é bastante influenciada pela doutrina italiana, na qual conceito de autonomia possui maior importância no tocante aos entes públicos territoriais locais. Zanobini, em lição muito acolhida no direito brasileiro, coloca sob relevo o aspecto funcional da autonomia ao entendê-la como o direito de algumas instituições legalmente constituídas para criar um direito próprio, reconhecido como tal pelo Estado e incorporado ao seu próprio ordenamento. Trata-se de uma limitação que ordenamento impõe-se a si próprio com o intuito de proteger interesses determinados. Em síntese, na lição de Zanobini a autonomia é eminentemente instrumental, tendo como objetivo proteger e satisfazer da melhor forma os interesses em razão dos quais foi concedida pelo ordenamento.⁹ 

Presente o conceito jurídico e sentido da autonomia, difícil compreender o entendimento da interpretação conferida pelo supremo Tribunal Federal ao art. 130 da Constituição. José Afonso da Silva expõe suas objeções a este entendimento:¹⁰

“Confesso que tenho muita dificuldade de entender que os membros de um órgão tenham autonomia funcional, individualmente, prerrogativa que compreende a plena independência de atuação perante os poderes, inclusive perante a Corte junto à qual oficiam, sem que o próprio órgão seja igualmente dotado de tal prerrogativa. Essa ADIn 160 decorreu de impugnação ao § 5º do art. 35 da Constituição do Estado de Tocantins, que tinha a seguinte redação: ‘Junto ao Tribunal de Contas funciona a Procuradoria Geral de Contas, a que se aplicam as mesmas disposições que regem o Ministério público relativas à autonomia funcional e administrativa’. No meu entender, esse dispositivo não feria a Constituição. No entanto, o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional a cláusula “a que se aplicam as mesmas disposições que regem o Ministério Público relativas à autonomia funcional e administrativa”. (...). Atendo-me aqui apenas à questão da autonomia funcional, com a devida vênia, fico com o voto divergente do Min. Sepúlveda Pertence, entendendo também, como ele, que autonomia funcional, no dispositivo impugnado, tem “o sentido preciso da independência funcional de que gozam os membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nos termos do art. 130 da Constituição Federal. Pois acrescenta: “Não se pode compreender o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, enquanto o Ministério Público, não dotado de uma independência funcional, o que significa a sua não sujeição a qualquer forma de hierarquia, quer ao próprio Tribunal de Contas, quer a outro órgão da Administração. Do contrário, não teriam os seus membros as condições de exercer, com prerrogativas de Ministério Público que é, a missão precípua de fiscal da lei. A autonomia funcional tem, aqui, uma correspondência à idéia de independência funcional. (...) Se o art. 130 da Constituição confere, desde logo, aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas independência funcional, por serem membros do Ministério Público, não se pode entender que a instituição a que pertencem, enquanto tal, embora sem autonomia administrativa, não esteja também dotada de independência funcional, que importa autonomia funcional”.

A questão naturalmente essencial é a compatibilização entre a falta de autonomia institucional e a garantia da independência funcional. Há possibilidade – fática, não jurídica – de utilizar a gama de atributos trazidos pela independência funcional sem autonomia institucional? A possibilidade existe, sem sombra de dúvidas. Indiscutivelmente, contudo, é uma mera possibilidade, não uma garantia.

A interpretação hoje predominante parece socorrer-se do mito da autonomia emprestada – a autonomia do Tribunal de Contas supriria a falta de autonomia do Ministério Público de Contas. Estando na intimidade de um órgão fiscalizador, autônomo e independente, o Parquet teria todas as condições necessárias para exercer suas atribuições sem necessitar de autonomia própria. Teria os benefícios da autonomia – recursos humanos e materiais, orçamento separado do Executivo, elaboração de sua proposta orçamentária, dentre outros – sem os seus inconvenientes (ordenar despesa, realizar licitação, atender às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, dentre outras). 

Contudo, a intimidade pode ser ampliada de tal modo que anule a independência funcional. Como uma instituição fiscalizadora pode se aproveitar da autonomia de uma instituição fiscalizada? É possível garantir que o Ministério Público de Contas terá pessoal, material e estrutura provenientes do Tribunal de Contas para fiscalizar o próprio Tribunal de Contas? As perguntas são muitas, percebe-se. Não se pode admitir, entretanto, a simples possibilidade de sujeição dos membros do Ministério Público Especial aos Conselheiros dos Tribunais de Contas que, como sabido, em sua grande maioria (excetuados os ingressantes pelo quinto destinado aos Auditores e Procuradores), são guindados ao cargo sem o salutar e impessoal procedimento do concurso público, após indicação pelo Executivo ou Legislativo. 

A falta de autonomia, fruto de interpretação que se entende equivocada, compromete o alcance dos objetivos impostos pela Constituição ao Ministério Público de Contas. Esse o entendimento de Carlos Mário Velloso:

“Ora, se o Ministério Público, incluindo aquele que atua junto às Cortes de Contas, constitui instrumento fundamental e indispensável, para assegurar, com o seu trabalho, toda a gama de princípios e interesses que permeiam a Constituição, ela, Constituição, coerente com seus ideais, há de viabilizar o efetivo exercício dessa função, mediante o oferecimento de garantias que ensejem atuação imune a ingerências ou pressões. E ela o fez, ao assegurar ao Ministério Público, todo ele, sem exceção, comum e especial, autonomia funcional, administrativa (art. 127, §2º) e financeira (art. 127, §3º)”.¹¹ 

3. Direitos e garantias dos membros da carreira do Ministério Público de Contas

Como visto, a Constituição Federal, em seu art. 130, prescreve que “aos membros do Ministério Público, junto aos Tribunais de Contas, aplicam-se as disposições desta Seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura”. As vedações¹² e a forma de investidura¹³ são facilmente identificáveis no corpo do texto constitucional. Para completar a exegese do dispositivo, é necessário meditar a respeito da extensão dos direitos dos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas.¹⁴ 

Em razão da relevância de suas atribuições, comumente ligadas à essência do Estado de Direito, alguns órgãos ou entidades são brindados com garantias para o correto e livre desempenho de suas funções. A estes órgãos ou entidades será, então, concedida autonomia, assim entendido a competência para criar normas próprias, nos termos e limites da norma superior concessiva e de forma integrada ao ordenamento jurídico como um todo. A autonomia, como visto, é uma limitação que a Constituição impõe a si mesma: significa estabelecer um campo normativo para ser preenchido com normas próprias, abrangendo situações propositalmente não alcançadas pela lei, com a finalidade de garantir e proteger certos interesses. 

Analisando, com fundamento no constitucionalismo clássico, a diferença entre direitos e garantias fundamentais, ensina Gomes Canotilho¹⁵ que 

“(...) as clássicas garantias são também direitos, embora muitas vezes se salientasse nelas o carácter instrumental de protecção dos direitos. As garantias traduziam-se quer no direito dos cidadãos a exigir dos poderes públicos a protecção dos seus direitos; quer no reconhecimento de meios processuais adequados a essa finalidade”.

Entendimento semelhante é esposado por José Afonso da Silva, para quem “(…) os direitos são bens e vantagens conferidos pela norma, enquanto as garantias são meios destinados a fazer valer esses direitos, são instrumentos pelos quais se asseguram o exercício e gozo daqueles bens e vantagens”.¹⁶ Nesse sentido, as garantias conferidas pela Constituição aos membros do Ministério Público possuem natureza instrumental; constituem meios assecuratórios para o eficaz e correto exercício de suas atribuições. 

Não parece correto, desta maneira, interpretar que os direitos dos membros do Ministério Público são somente as garantias estatuídas no art.128, § 5°, I, sob pena de se afirmar a inexistência do direito à independência funcional, princípio fundante da instituição. Ao contrário, parece correto o entendimento de que as garantias expressamente positivadas servem ao direito à independência funcional. 

Juarez Freitas, em importante lição, anota:

“A boa interpretação sistemática e constitucional precisa buscar a maior otimização possível do discurso normativo. Quer dizer, ao intérprete cumpre guardar vínculo com a efetividade, no mundo real, das finalidades da Carta. Além disso, tudo que se encontra na Constituição é visto como tendente à eficácia, como no caso do disposto no art. 130 da CF. De fato, nada há nos comandos da Lei Maior que não deva repercutir no sistema. Na dúvida, convém preferir, em lugar da leitura estéril ou ablativa eficacial, uma exegese conducente à plenitude vinculante e inclusiva dos princípios de caráter essencial, entre os quais o da autonomia institucional e o da independência funcional do Ministério Público de Contas. (e) Toda e qualquer exegese sistemática constitucional deve ser alicerçada numa fundamentação objetiva e imparcial das premissas eleitas, evitadas interpretações que pequem ora pelo subjetivismo redutor da “juridicidade”, ora pelo decisionismo movido sob o influxo deletério das paixões e animosidades pessoais. Nesse prisma, a análise fria e imparcial do regime jurídico do Ministério Público de Contas conduz, como se antevê, ao reconhecimento, sem peias, da autonomia da própria Carreira”.¹⁷ 

Essas considerações são necessárias para ressaltar o primado do princípio da independência funcional na interpretação dos direitos assegurado aos membros do Ministério Público. De se destacar, por oportuno, que a independência funcional é atributo não somente da instituição, mas de cada um de seus membros, dela decorrendo uma série de princípios e direitos que se destinam a assegurar o exercício pleno e independente das funções constitucionalmente atribuídas. 

Especificamente no tocante aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, assume essencial força o direito à independência funcional dos membros do Parquet diante da ausência de garantias institucionais (a instituição não teria sequer fisionomia própria), nos termos consagrados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pois remansosa jurisprudência daquela Corte declara, como visto, que o Ministério Público de Contas “em sua organização, ou estruturalmente, não é dotado de autonomia funcional (como sucede ao Ministério Público comum), pertencendo, individualmente, a seus membros, essa prerrogativa, nela compreendida a plena independência de atuação perante os poderes do Estado, a começar pela Corte junto à qual oficiam”.¹⁸ 

A Constituição Federal não estabelece exaustivamente os direitos dos membros do Ministério Público, mas remete o regime jurídico respectivo para regramento por meio de leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais. Estas leis estabelecem a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros, as garantias e vedações constitucionais (art. 128, § 5º). Em outras palavras, o regime funcional a que estão sujeitos os membros do Ministério Público, incluindo seus direitos, é estabelecido nos estatutos respectivos, constantes de lei complementar. Com efeito, regime remuneratório, férias, licenças, afastamentos e disponibilidade são alguns dos direitos do membro da carreira que são regulados nos estatutos respectivos.

Como o Ministério Público de Contas não possui estatuto próprio, veiculado em lei complementar, cabe perguntar a qual regime jurídico sujeitam-se seus integrantes. Em primeira análise, três alternativas se apresentam: a) disciplina em lei de iniciativa dos próprios Tribunais de Contas (art. 73 c/c art. 96); b) sujeição ao regime geral do funcionalismo, instituído por lei de iniciativa do Chefe do Executivo; ou c) sujeição ao estatuto do Ministério Público, cuja iniciativa cabe ao respectivo Procurador-Geral, como comentado acima. A questão pode ser dirimida por meio de interpretação sistemática da Constituição Federal, atenta à necessária independência e harmonia entre os poderes e ao livre exercício das funções essenciais à justiça.

O exercício independente das relevantes atribuições dos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas pressupõe ausência de vínculo hierárquico e funcional para com o Tribunal, ainda que se admita vínculo administrativo e financeiro. Em outras palavras, não faz sentido admitir que o regime jurídico dos membros do Ministério Público de Contas, inclusive no tocante à remuneração, seja disciplinado por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, sob pena de tornar nula a independência funcional constitucionalmente determinada. 

Este entendimento ofereceria suporte à total subordinação dos membros do Parquet aos Conselheiros das Cortes, trazendo consigo a constrangedora possibilidade de condicionar, por exemplo, uma remuneração condigna à submissão a determinados posicionamentos incompatíveis com a missão constitucional do Ministério Público. A questão se agrava quando se relembra que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado fiscaliza os atos de gestão do próprio Presidente do Tribunal, enquanto gestor de recursos públicos estaduais. 

Também não parece adequado entender que o regime jurídico geral do funcionalismo deve ser aplicado, pelas mesmas razões em função das quais o mesmo regime não é aplicado aos membros do Ministério Público comum. Com efeito, o regime jurídico diferenciado é garantia não somente do Ministério Público, mas sobretudo da sociedade, beneficiária de sua atuação independente e imparcial. Agentes que exercem função permanente, essencial à justiça e que evolve, muitas vezes, fiscalização do próprio Estado e de seus governantes, não podem ficar à mercê de interesses transitórios dos ocupantes do poder. Por isso, Executivo e Legislativo participam do processo de estabelecimento do estatuto do Ministério Público, mas não possuem atribuição de iniciar este processo, como antes visto. Em se tratando do Ministério Público de Contas, a inadequação fica mais evidente em razão das atribuições diferenciadas, totalmente voltadas à fiscalização de recursos públicos. 

A solução mais adequada parece ser a última antes ventilada: a aplicação de idêntico regime jurídico, quanto aos direitos, para o Ministério Público Comum e Ministério Público de Contas, com iniciativa atribuída ao Procurador-Geral de Justiça (art.127, §2°), sistematicamente agride menos – e privilegia mais – a independência e harmonia entre os poderes, o livre exercício das funções essenciais à justiça e a independência funcional do Ministério Público. Tem o conveniente de aproximar o regime jurídico dos dois “ramos” do Parquet e ao mesmo tempo afasta o inconveniente de sujeitar os membros de uma classe independente a outra classe. Além disso, contribui para a obediência ao princípio constitucional da unidade do Ministério Público, pelo menos em uma de suas vertentes.

Nesse sentido, os direitos dos membros do Ministério Público de Contas devem ser os mesmos atribuídos aos Membros do Ministério Público Comum (subsídios, gratificações, licenças, etc.). Essa conclusão é possível mediante interpretação sistemática da Constituição, que pode ser reforçada mediante previsão em Constituição Estadual ou Lei Orgânica do Tribunal de Contas. 

Feitas estas considerações, é possível enfrentar uma possível objeção a este entendimento. Não há ofensa ao disposto no art. 37, XIII, onde se veda a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público. A regra almeja proibir vinculações entre diferentes categorias de servidores, não impedindo a sistematização da hierarquia salarial entre as classes de uma mesma carreira. Claro que estão excluídas da aplicação do dispositivo as situações de vinculação criadas pela própria Constituição. Citem-se como exemplo os arts. 93, V (que fixa o subsídio dos Ministros dos Tribunais Superiores em noventa e cinco por cento do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e determina a fixação dos subsídios dos demais magistrados de forma escalonada na carreira, não podendo a diferença entre um e outro grau ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros os Tribunais Superiores), e 73, § 3° (determina que os Ministros do TCU terão os mesmos vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ). É o que ocorre no presente caso – foi a própria Constituição Federal que prescreveu, em seu art. 130, que aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, aplicam-se as disposições da Seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura. Em razão da independência funcional dos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, seu regime jurídico funcional – inclusive o remuneratório - há que ser o mesmo instituído para os membros do Ministério Público Estadual.