• Princípio da continuidade do serviço público e interrupção

  • Karina Houat Harb

  • Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, Abril de 2017

O estudo balizador da Interrupção da prestação, enquanto possibilidade jurídica prevista no ordenamento jurídico pátrio é tema essencial ao estudo dos Serviços Públicos, atividade de titularidade estatal que tem como um dos pilares do seu regime jurídico o Princípio da Continuidade. De vital importância a todos os administrados, por consistir em  meio de efetivação de direitos fundamentais como a vida, a saúde e do princípio constitucional da dignidade da pessoa humana – um dos objetivos de nossa República – a  continuidade do serviço público impõe ao Estado ou quem lhe faça as vezes, o dever de permanente oferta  de sua prestação, o que fez surgir, com a previsão na Lei 8.987/1995 de sua interrupção, após prévio aviso, “por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade” (além das hipóteses de suspensão por emergência ou segurança das instalações) divergências debatidas de forma intensa na doutrina e na jurisprudência acerca de sua validade face  valores fundamentais e princípios consagrados na Constituição da República.

Assim, diante das garantias constitucionais do direito à vida e à dignidade da pessoa humana, da continuidade do serviço público e da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos concessionários, poderá sua prestação sofrer interrupção em razão da inadimplência dos usuários?

Esta a questão que norteará o desenvolvimento do tema do presente verbete, partindo de breve, mas necessária abordagem dos princípios jurídicos e seu papel relevante no regime jurídico, com destaque para o específico princípio da continuidade do serviço público,  para ponderá-la no âmbito dos diplomas legais que versaram sobre a temática do presente verbete, trilhando o caminho traçado pela doutrina e pela jurisprudência pátria, no intuito de alcançar resposta conforme a Constituição da República. 


1. Princípios jurídicos


Os serviços públicos,1  enquanto atividades típicas do Estado prestadas no exercício da sua função administrativa, submetem-se ao regime jurídico administrativo.2  Este, por sua vez, como qualquer outro regime jurídico, compõe-se de regras e de princípios jurídicos reguladores de um determinado instituto ou de uma disciplina jurídica autônoma. 

Os princípios jurídicos, como bem denota o vocábulo, constituem a base, o alicerce inicial sustentador das regras componentes de um determinado regime jurídico, consistindo assim em seus pilares,3  norteadores da interpretação e aplicação das regras jurídicas bem como da colmatação das lacunas porventura existentes, haja vista consistirem – juntamente com as regras – espécie do gênero norma jurídica e, portanto, dever ser de obrigatória observância sob pena de sanção. Diferenciam-se das regras jurídicas pelo seu maior grau de abstração o que lhes permite uma função de harmonizar e dar sentido ao sistema jurídico. 

Ante a abstração e a função dos princípios nos diversos regimes jurídicos existentes em um dado ordenamento, os mesmos não se encontram neles arrolados em rol taxativo, mas dele são extraídos e sistematizados pela doutrina e pela jurisprudência ora porque se encontram expressamente positivados em seus dispositivos, ora porque neles estão implícitos. Assim, não há unanimidade quanto à quantidade, denominação ou mesmo quanto ao conteúdo veiculado pelos princípios.


1.1. Princípios jurídicos aplicáveis aos serviços públicos


No que tange aos serviços públicos a situação em relação aos seus princípios jurídicos norteadores não é diferente, em que pese sujeitarem-se ao regime jurídico administrativo.4  Assim, os serviços públicos, no ordenamento jurídico pátrio sujeitam-se tanto aos sobreprincípios (supremacia do interesse público e indisponibilidade, pela Administração Pública, do interesse público) e princípios (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, controle, dentre outros) do regime jurídico administrativo como, ainda, a princípios que lhes são específicos, trazidos pela construção doutrinária e jurisprudencial. 

Nesse passo, imperativo lembrar das chamadas “Leis de Rolland” consistentes na igualdade dos particulares perante os serviços públicos, na mutabilidade para atender o interesse público e na continuidade do seu funcionamento, arroladas por Louis Rolland5 na década de 30 como impostas a todo serviço público. Nelas encontra-se contemplado o princípio da continuidade do serviço público, objeto do presente verbete e, ainda, a elas foram e continuam sendo acrescidos outros princípios pela doutrina, pela jurisprudência e pelo direito positivo de cada Estado.6 

Nosso ordenamento jurídico positivou as denominadas “Leis de Rolland” no art. 175, IV, da Constituição da República7  que consagrou o dever constitucional de manter serviço adequado, independentemente de sua forma de prestação, sendo certo que, sua regulamentação infraconstitucional constante do art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/95  ao definir esse modo de prestação do serviço acabou por veicular alguns dos princípios jurídicos aplicáveis aos serviços públicos como a regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.


1.1.1. Princípio da continuidade do serviço público


princípio da continuidade do serviço público, como é de se depreender, significa que os serviços públicos não devem ser interrompidos, dada a sua natureza e relevância, pois são atividades materiais escolhidas e qualificadas pelo legislador como tais em dado momento histórico, em razão das necessidades de determinada coletividade. Como a qualificação, por lei, de determinadas atividades como serviços públicos tem o condão de retirá-las do domínio econômico por afigurarem-se imprescindíveis à coletividade – motivo pelo qual sua titularidade passar a ser do Estado e consequentemente o seu regime jurídico norteador, regime de direito público – devem as mesmas ser contínuas, consistindo tal dever em um dos princípios jurídicos próprios desse regime, qual seja o princípio da continuidade

Seu surgimento, como já mencionado, se deu na França, pela sistematização feita por Louis Rolland de premissas obrigatórias para os serviços públicos conhecidas como “Leis de Rolland”. Segundo Gilles J. Guglielmi, hoje, na França, possui valor constitucional pois: 

“O princípio da continuidade dos serviços públicos é a versão administrativa do princípio da continuidade do Estado. Para a teoria do serviço público que não considerava o Estado senão como um feixe de serviços público, o valor deste princípio é fundamental. Hoje, o princípio da continuidade dos serviços públicos é um princípio com valor constitucional. O Conselho de Estado igualmente sublinhou sua importância qualificando-o como ‘princípio fundamental, o que significa, certamente, que se trata de um princípio geral do direito”.9   

Segundo Georges Vedel, se uma atividade foi elevada à categoria de serviço público apresenta uma característica particularmente  imperiosas para a vida nacional ou para a vida local, de modo que se impõe que o serviço funcione a qualquer preço. O professor francês ainda enumerou algumas aplicações deste princípio tais como:10 

“1a.  A continuidade do serviço público supõe, em primeiro lugar, o funcionamento pontual e regular do serviço;

2a. Quando a Administração assegura ela própria a gestão do serviço como regra, é ilegal que interrompa o serviço, exceto por força maior;

3a.  Quando a gestão do serviço público é assegurada por um concessionário, este deve a qualquer preço assegurar a continuação do serviço mesmo que näo encontre sua remuneração e sofra um déficit (afirma que em contrapartida, a teoria da imprevisão lhe permitirá cobrir uma parte de seu déficit)”.

Referido princípio decorre da indisponibilidade, pela Administração Pública, do interesse público uma das colunas de sustentação ou sobreprincípios do regime jurídico administrativo.  

Nosso ordenamento jurídico contemplou-o, como não poderia deixar de ser, ante a imprescindibilidade das atividades nele positivadas como serviços públicos, por meio do dever constitucional de manter serviço adequado – previsto no art. 175, IV, da Constituição da República – cuja regulamentação acabou por englobá-lo juntamente com outros princípios jurídicos norteadores da prestação dos serviços públicos, consoante já explanado supra. No plano infraconstitucional como já ressaltamos em tópico supra, o art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 definiu-o como uma das características do serviço adequado e o seu art. art. 7º, I assim dispôs:

“Art. 7º Sem prejuízo do disposto na Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:

I - receber serviço adequado”.

Ainda no plano infraconstitucional, o princípio da continuidade do serviço público foi ainda positivado no Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) promulgado em obediência aos art. 5º, XXXII,11  e 170, V,12 da Constituição  da República, nos seus art. 6º, X e 22 que assim determinam:

“Art. 6º São direitos básicos do consumidor:

(...)

X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral.

(...)

Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello o princípio da continuidade do serviço público significa “a impossibilidade de sua interrupção e o pleno direito dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido”.13  Para esse jurista trata-se de “um subprincípio, ou, se quiser, princípio derivado, que decorre da obrigatoriedade do desempenho de atividade administrativa” que, por sua vez deriva do princípio fundamental da “indisponibilidade, para a Administração, dos interesses públicos”.14 

Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que em decorrência deste princípio, o serviço público não pode parar, tendo especial aplicação com relação aos contratos administrativos e ao exercício da função pública, trazendo diversas consequências aos contratos administrativos como a aplicação da teoria da imprevisão, a inaplicabilidade da exceptio nom adimpleti contractus contra a Administração (hoje mitigada) e o reconhecimento de prerrogativas à Administração como a encampação da concessão de serviços públicos.15 

Para essa doutrinadora, o princípio da continuidade do serviço público é tão importante que o art. 28 da Lei 8.987/1995 ao determinar que “nos contratos de financiamento, as concessionárias poderão oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a continuidade da prestação do serviço” acaba por aproximar o regime jurídico das concessionárias de serviços públicos do regime jurídico dos bens públicos, insuscetíveis de ser objeto de direito real de garantia.16 

Para Jacintho Arruda Câmara, o dever de continuidade “sempre foi entendido como um vínculo de caráter genérico, que exigia do Estado a manutenção de determinado serviço público em funcionamento. É um dever estabelecido em favor da sociedade como um todo e assumido pelo estado ou por quem lhe faça as vezes”, por isso, constata que “em sua concepção original o princípio da continuidade do serviço público serve apenas para assegurar que o serviço (considerado de uma maneira geral, como empreendimento) tenha sua oferta garantida continuamente”. Considera que, neste sentido, não diz respeito à específica relação que envolve prestador de serviço público e cada um de seus usuários.17 

Afirma, ainda, que o dever de continuidade dos serviços públicos representa conceito antitético em relação ao de livre iniciativa presente nas atividades econômicas desenvolvidas no âmbito privado, pois a assunção pelo Estado de determinadas atividades econômicas é justificada pelo argumento de que por serem essenciais devem ser oferecidas de forma contínua, sem interrupções contingenciais motivadas por oscilações no proveito econômico que delas se possa extrair. Assim, sob o primado da livre iniciativa, um particular desenvolve dada atividade econômica apenas se tiver interesse, enquanto a situação é totalmente diversa em matéria de serviços públicos, onde mesmo que não haja interesse econômico, rentabilidade no desenvolvimento de certa atividade considerada por lei como serviço público, seu oferecimento deverá ser assegurado pelo Estado por força do princípio da continuidade.18 


2. Interrupção dos serviços públicos


Questão polêmica que desafia o consenso da doutrina e da jurisprudência pátria refere-se à interrupção dos serviços públicos. Isto porque, em que pese o princípio da continuidade do serviço público integrar o regime jurídico administrativo e nortear toda a execução de tais serviços por lhes serem específicos, é certo que nosso ordenamento jurídico, ao mesmo tempo em que o contempla no art. 175 da Constituição da República e na legislação infraconstitucional como o Código de Defesa do Consumidor (arts. 6º, 10 e 22) e a Lei Nacional de Concessões de Serviços Públicos (arts. 6º, § 1º, e 7º, I), também prevê, no art. 6º, § 3º, deste último diploma legal, a possibilidade de sua interrupção nas hipóteses de situações de emergência19  ou com prévio aviso motivado por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações ou, ainda, com prévio aviso motivado por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

As hipóteses legais previstas supracitadas acabam por demonstrar que o princípio da continuidade do serviço público não é absoluto, vez que casos fortuitos ou de força maior ou mesmo motivos técnicos e de segurança podem ensejar a sua temporária interrupção, contudo, o dissenso reside exatamente na possibilidade de interrupção por inadimplência do usuário, a qual, se por um lado atende ao cumprimento da garantia constitucional de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, insculpida no art. 37, XXI da Constituição da República, por outro, o direito fundamental à vida previsto no caput do art. 5º inaugurador do Título II – dos direitos e garantias fundamentais da Constituição da República e o princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos de nossa República, insculpido no art. 1º, III,20  da Lei Maior, acabariam por violados em inúmeras situações nas quais, eventualmente, se interrompesse a prestação dos serviços públicos, o que ensejou inúmeros debates doutrinários e jurisprudenciais acerca do tema.

Assim, nossa Carta Magna, não se limitou a expressamente assegurar o direito fundamental à vida – o qual, para ser efetivado implica, em garantia de outros direitos também assegurados, como o direito à saúde (art.196 da Constituição da República), ao meio ambiente (art. 225 da Constituição da República) – mas à vida digna, ou seja, o direito à vida significa também o direito a viver com qualidade e dignidade humana e não simplesmente sobreviver, inclusive porque, a efetivação absoluta do direito fundamental à vida é condição e pressuposto do exercício dos demais direitos e garantias fundamentais.

Sem a menor sombra de dúvida que, para garantir a efetivação do direito à vida seja no aspecto de proteção da integridade do bem jurídico ou de dignidade humana, as atividades escolhidas pelo legislador e qualificadas nos lindes constitucionais como serviços públicos em determinado local e momento, são imprescindíveis para tanto, por isso são retiradas do domínio econômico por opção legislativa passando a ser de titularidade do Estado, a quem incumbe o dever de prestá-los adequadamente, diretamente ou por meio de concessão ou permissão, nos termos do art. 175 da Constituição da República e da legislação infraconstitucional de regência que, ante a relevância e essencialidade dos serviços públicos, consagrou o dever de continuidade como um dos caracteres da sua prestação adequada

Prestado diretamente pelo Estado ou por meio de concessão ou permissão, as atividades qualificadas como serviços públicos pelo ordenamento jurídico passam a sujeitar-se ao regime jurídico administrativo, o qual, ao mesmo tempo em que consagra o princípio da continuidade do serviço público em sua base, garante aos concessionários e permissionários de serviços públicos o direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro nos termos do art. 37, XXI da Constituição da República. 

Assim, diante das garantias constitucionais do direito à vida e à dignidade da pessoa humana, da continuidade do serviço público e da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos concessionários, poderá sua prestação sofrer interrupção em razão da inadimplência dos usuários?


2.1. A garantia constitucional do equilíbrio econômico-financeiro


Prevista no art. 37, XXI, da Constituição da República,21  a garantia do equilíbrio econômico-financeiro consiste na imperatividade, por todo o tempo de duração do contrato administrativo, da equação de equivalência, estabelecida no momento da sua celebração, entre os encargos assumidos pelo contratado e a correspondente retribuição pecuniária a que faz jus.

Assegurada há tempos pelo ordenamento jurídico brasileiro, bem como pela doutrina22 e jurisprudência pátria, esta garantia tem por fundamento princípios gerais do direito, como os de vedação ao enriquecimento sem causa, lealdade e boa-fé.23 

Temos, portanto, a intangibilidade do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos brasileiros, garantida atualmente no dispositivo constitucional acima, uma vez que este, na medida em que vincula, numa relação de equivalência, as obrigações de pagamento à efetiva mantença de condições da proposta inicialmente apresentada no pacto celebrado entre as partes, acaba por dizer que, uma vez alteradas tais condições, de forma a afetar a contraprestação de pagamento, deverá haver uma recomposição deste de forma a reequilibrar tal qual inicialmente avençado.

E como não poderia deixar de ser, a garantia em questão aplica-se às concessões de serviços públicos na parte econômica da relação travada entre concedente e concessionário, cujo caráter contratual se encontra preconizado no inciso I do parágrafo único do art. 17524 da atual Constituição Brasileira, pois nestas, o grau de colaboração do contratado é maior, uma vez que consente, por sua conta e risco, em prestá-los no lugar do Estado, para a satisfação do interesse público.

Na Lei Geral de Concessão de Serviços Públicos, temos o equilíbrio econômico-financeiro desta espécie de avença garantido expressamente nos §§ 2º, 3º e 4º do seu art. 9º, e na redação do seu art. 10, abaixo transcritos:

“Art. 9º A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato.

§ 1º A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário. 

§ 2º Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro.

§ 3º Ressalvados os impostos sobre a renda, a criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, após a apresentação da proposta, quando comprovado seu impacto, implicará a revisão da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso.

§ 4º Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.

Art. 10. Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro”.

Assim, embora a tarifa cobrada dos usuários de serviços públicos não seja o meio exclusivo de remuneração do concessionário, pois a lei prevê, ainda, receitas provenientes de fontes alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados,25 além da possibilidade de instituição de subsídio, é a sua principal forma, sendo vital para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro e, consequentemente, à continuidade do serviço público, sob o viés da prestação pelo concessionário que não pode ser interrompida.  

Nesse diapasão, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma, acerca da relação equilíbrio econômico-financeiro da concessão e continuidade do serviço público, que

“(...) todas as receitas das concessionárias são essenciais para a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro. E note-se que a idéia do equilíbrio, se é analisada, em regra, sob o ponto de vista do interesse do concessionário, na realidade também atende a um interesse coletivo, ou seja, o interesse na continuidade do serviço concedido. Com efeito, se for rompido o equilíbrio econômico do contrato, com prejuízos para o concessionário, este não terá condições de dar continuidade à execução do serviço”.26

Ante a essencialidade acima exposta, e, sobretudo, ante a imprescindibilidade das atividades definidas como serviços públicos é que, sob o viés do usuário que necessita e depende da fruição individual da atividade material, o constituinte teve a sensibilidade de assegurar a política tarifária a ser definida por lei,27 o que foi feito com o estabelecimento das suas principais diretrizes nos arts. 9º a 13 da Lei Geral de Concessões de Serviços Públicos, que, por sua vez, ao definir o serviço público adequado em obediência ao inciso IV do mesmo dispositivo constitucional, firmou a modicidade tarifária como outra característica deste (art. 6º, § 1º, Lei 8.987/1995), também contemplada no seu art. 11.

Da análise dos dispositivos legais supracitados,28 é possível concluir que a política tarifária transcende a mera fixação de tarifas nela abrangida por consistir em um sistema maior, que abarca a tarifa juntamente com outros meios de remuneração do concessionário, e é definida por meio de opções políticas do Poder Concedente, levando em conta uma série de fatores que envolvem a prestação do serviço público concedido e que, por vezes, resvalam em direitos constitucionalmente assegurados como o direito à vida e à saúde, à igualdade, ao meio ambiente, dentre outros, que também precisam ser contemplados no planejamento da prestação dos serviços públicos.

Assim, o regime tarifário consiste em instrumento de política pública, por superar a composição de interesses entre usuários e prestadores de serviço público; por seu intermédio, o poder concedente tem, também, o encargo de instituir uma política pública para o serviço em questão  ao disciplinar a remuneração do concessionário sem que, contudo, restrinja-se ao custeio da prestação adequada do serviço público, mas ponderando outros valores constitucionais.29 

Ademais, referido regime, como já o dissemos, tem por premissa a modicidade, princípio segundo o qual não podem os usuários ser onerados excessivamente pela cobrança de tarifas. Daí a possibilidade legal de utilização de outros meios de remuneração, decorrentes da exploração do serviço concedido como as fontes complementares e acessórias, o subsídio e, ainda, a possibilidade de tarifas diferenciadas para os usuários como a tarifa social ou mesmo a isenção de tarifas.

Ao assim dispor, assegurando a modicidade das tarifas como um dos elementos componentes do serviço público adequado, sem prejuízo da justa remuneração do concessionário (equilíbrio econômico-financeiro), buscou o legislador assegurar a acessibilidade da coletividade à referida prestação que, por consistir em utilidade ou comodidade material básica, dela necessita. E assim, deve ter garantido o seu acesso, razão pela qual, pela Lei Maior tal prestação se viu retirada da esfera econômica, onde vigora a livre iniciativa, e incumbida ao Poder Público.

Ambas são situações previstas na Constituição da República e tratadas lei geral regulamentadora, onde não se excluem, mas antes, são conciliadas, pois, ao mesmo tempo em que prevê a assunção dos riscos empresariais pelo concessionário, garante certas medidas protetivas de sua remuneração. 

Por tal razão é que, ao mesmo tempo em que o legislador previu diretrizes da política tarifária protetivas dos usuários, estabeleceu outras que contemplam proteção ao concessionário que, como já afirmamos, participa desta relação almejando a realização de interesses juridicamente protegidos que resultam no lucro. Este, por sua vez, está contemplado na remuneração do concessionário que, por sua vez, compõe a equação econômico-financeira do contrato. 

Acerca do direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro e sua conexão com o princípio da continuidade, manifestou-se o Professor Caio Tácito em parecer intitulado “CONSUMIDOR – FALTA DE PAGAMENTO – CORTE DE ENERGIA” publicado na Revista de direito administrativo nº 219 (pp. 398-399), nos seguintes termos:

“Entre os princípios que devem reger as concessões estipula-se ‘a obrigação de manter serviço adequado’ (item IV) mas, ao mesmo tempo, se qualifica a previsão de ‘política tarifária’, no sentido de que se trata de prestação onerosa do serviço, mediante pagamento imputável aos consumidores, de modo a assegurar o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, que é princípio clássico e fundamental que representa a outra face da obrigação de continuidade na prestação do serviço público.

Os investimentos necessários à execução e continuidade dos serviços a serem feitos pela concessionária, deverão encontrar cobertura na receita tarifária devendo a duração das concessões ponderar entre outros aspectos ‘o prazo necessário à amortização dos investimentos” (art. 4º, §3º da Lei 9.074 de 7 de julho de 1995)”.   

Contudo, mesmo tendo a Constituição e a legislação infraconstitucional assegurado a garantia da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do concessionário e a modicidade de tarifas para o usuário, remanesce a polêmica questão acerca da possibilidade ou não de interrupção do serviço público por inadimplência do usuário em face dos princípios jurídicos da continuidade e da dignidade da pessoa humana


2.2. A questão no CDC e a sua aplicabilidade aos serviços públicos


Inicialmente, cumpre registrar que, ainda que os serviços públicos na acepção restrita com a qual definimos estas atividades materiais, encontrem-se contemplados no § 2º do art. 3º do Código de Defesa do Consumidor, bem como o Estado, os concessionários e os permissionários no caput do mesmo dispositivo legal, entendemos que a aplicação do referido Código se dá de forma subsidiária, naquilo que não conflitar com o regime jurídico administrativo que – dada sua natureza – é o regime jurídico de direito público por excelência regulador dos serviços públicos e no qual se encontra a Lei Nacional 8.987/1995 que especificamente trata das concessões e permissões de serviços públicos. Referida Lei faz remissão, inclusive, à Lei 8.078/1990, em seu art. 7º, I, já citado no presente, ao tratar dos direitos dos usuários conforme previsto no art. 175, parágrafo único, II da Constituição da República, o que demonstra que a Lei Maior apesar de distinguir as categorias jurídicas consumidor e usuário não impede a aplicação do Código de Defesa do Consumidor na relação entre prestador e usuário, pois a interpretação sistemática de ambas permite ponderações das quais partiremos agora até chegarmos as conclusões finais. 

Fato é que, o Código de Defesa do Consumidor trouxe expresso no caput do seu art. 22, o princípio da continuidade do serviço público, o qual já há muito tempo se encontrava sedimentado enquanto tal no regime jurídico administrativo. A doutrina consumerista, contudo, divergiu quanto à interpretação do sentido e alcance acerca do dever de continuidade consagrado no já citado art., quanto à legitimidade da interrupção do fornecimento do serviço público nas hipóteses de inadimplência do usuário. 

Assim, houve entendimento pela possibilidade jurídica de interrupção do serviço púbico do usuário inadimplente desde que previamente notificado, com fundamento no caput do art. 22 por entender que o sentido de continuidade lá se encontra “no sentido de que não podem deixar de ser ofertados a todos os usuários, vale dizer, prestados no interesse coletivo. Ao revés, quando estiverem em causa interesses individuais, de determinado usuário, a oferta de serviço pode sofrer solução de continuidade, se não forem observadas as normas administrativas que regem a espécie", conforme sustentado por Zelmo Denari30 que, ainda, afirma não ser presumida a gratuidade, razão pela qual as concessionárias de serviço público não podem ser compelidas a prestar serviços ininterruptos se o usuário deixa de satisfazer suas obrigações relativas ao pagamento, pois, pensar diferente seria admitir, de um lado, o enriquecimento sem causa do usuário e, de outro, o desvio de recursos públicos por mera inatividade da concessionária, sem prejuízo da ofensa ao princípio da igualdade de tratamento entre os destinatários do serviço público.

José Geraldo Brito Filomeno, outro dos autores do anteprojeto do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, também entende possível nos termos do seu art. 22 a interrupção do fornecimento de serviço público nos casos de inadimplência “pelo próprio enunciado que, ao contrário de privilegiar o consumidor inadimplente ou relapso” pretende assegurar a oferta constante e de boa qualidade dos serviços públicos prestados de forma uti singuli, não se confundindo com os serviços públicos uti universi decorrentes da atividade precípua do Poder Público.31 

Por outro lado, há quem sustente interpretação do mesmo no sentido da impossibilidade legal de interrupção do serviço público por inadimplência do usuário, seja ele prestado diretamente pelo Estado ou por concessionário e permissionário, por força do princípio da continuidade encontrar-se nele expresso. Argumentam, ainda, que existem outros meios menos gravosos, como o processo judicial de execução, para a satisfação de seus créditos. 

É o caso de Vidal Serrano, para quem as hipóteses de melhoramento técnico ou força maior podem ensejar sim a interrupção temporária do serviço, contudo em relação ao inadimplemento do usuário, defende a impossibilidade da suspensão do fornecimento tendo em vista a letra da lei (art. 22/CDC) “que proíbe, sem excepcionar, a solução de continuidade” e pela existência de instrumentos legais para compelir o adimplemento como a execução fiscal. Entende o Professor da PUC/SP que “os direitos atinentes à dignidade humana serão sempre atingidos pela interrupção dos serviços – por isso mesmo – ditos essenciais”, indagando, como se pode viver com salubridade mínima sem serviço de fornecimento de água, sabido que é a agua tratada e corrente a responsável pelo afastamento de diversos males à saúde?32 

Este entendimento, no passado, também encontrou vozes na jurisprudência pátria em inúmeros julgados dos Tribunais de Justiça Estaduais e do Superior Tribunal de Justiça, como podemos observar, apenas a título de ilustração, nos Acórdãos abaixo:

RMS 8915/MA

RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA

Relator Ministro JOSÉ DELGADO

Publicado no DJ 17.08,1998, p. 23

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENERGIA ELÉTRICA. AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DE TARIFA. CORTE. IMPOSSIBILIDADE.

1. É condenável o ato praticado pelo usuário que desvia energia elétrica, sujeitando-se até a responder penalmente.

2. Essa violação, contudo, não resulta em reconhecer como legítimo ato administrativo praticado pela empresa concessionária fornecedora de energia e consistente na interrupção do fornecimento da mesma.

3. A energia é, na atualidade, um bem essencial à população, constituindo-se serviço público indispensável subordinado ao princípio da continuidade de sua prestação, pelo que se torna impossível a sua interrupção.

4. Os arts. 22 e 42, do Código de Defesa do Consumidor, aplicam-se às empresas concessionárias de serviço público. 

5. O corte de energia, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade.

6. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil, especialmente, quando exercida por credor econômica e financeiramente mais forte, em largas proporções, do que o devedor. Afronta, se assim fosse admitido, aos princípios constitucionais da inocência presumida e da ampla defesa.

7. O direito do cidadão de se utilizar dos serviços públicos essenciais para a sua vida em sociedade deve ser interpretado com vistas a beneficiar a quem deles se utiliza.

8. Recurso improvido”.

REsp 201112 /SC

RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro GARCIA VIEIRA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 20.04.1999

Data da Publicação DJ 10.05.1999, p. 124.

“FORNECIMENTO DE ÁGUA - SUSPENSÃO - INADIMPLÊNCIA DO USUÁRIO - ATO REPROVÁVEL, DESUMANO E ILEGAL - EXPOSIÇÃO AO RIDÍCULO E AO CONSTRANGIMENTO.

A Companhia Catarinense de Água e Saneamento negou-se a parcelar o débito do usuário e cortou-lhe o fornecimento de água, cometendo ato reprovável, desumano e ilegal. Ela é obrigada a fornecer água à população de maneira adequada, eficiente, segura e contínua, não expondo o consumidor ao ridículo e ao constrangimento.

Recurso improvido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Exmºs. Srs. Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso. Votaram com o Relator os Srs. Ministros Humberto Gomes de Barros e Milton Luiz Pereira

Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Demócrito Reinaldo e José Delgado”.

O entendimento exarado nos Acórdãos acima do Superior Tribunal de Justiça evoluiu há algum tempo, especialmente após o advento da Lei 8.987/1995, lei especial em relação ao CDC, que traz o regime jurídico das Concessões e Permissões de Serviços Públicos, para uma interpretação sistemática que culminou em um posicionamento intermediário pacífico na sua atual jurisprudência, pela possibilidade de interrupção do fornecimento de serviços públicos, nas hipóteses previstas na referida lei, com algumas limitações no sentido da impossibilidade de interrupção em determinadas situações, sob pena de agressão a direitos fundamentais, conforme demonstraremos ao final, mas não sem antes abordar a questão na Lei 8.987/1995.

  

2.3. A questão na lei geral de concessões de serviços públicos


A Lei 8.987 de 1995, portanto, posterior ao Código de Defesa do Consumidor, veio, em cumprimento ao art. 175 da Constituição tratar do regime jurídico de prestação dos serviços públicos por meio de concessões e permissões, incluindo as relações de prestação e seus atores, trazendo tal qual o citado Código o fizera em seus arts. 6º, X, e 22, caput, e sem prejuízo do quanto nele disposto, o direito do usuário de prestação do serviço adequado (art. 7º, I) – já determinado na Constituição da República como obrigação do Estado ou de quem lhe faça as vezes (art. 175, parágrafo único, IV) – e definindo-o como “o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.

Ao assim definir o serviço público adequado, o diploma legal especial consagrou também expressamente o princípio da continuidade do serviço público, sem restringir à categoria de serviços essenciais ou não, orientação que deve prevalecer pois, como já manifestado, a aplicação do Código de Defesa do Consumidor sobre o tema só é juridicamente possível naquilo que não conflitar com a Lei 8.987/1995. 

Esta lei especial também inovou em relação ao Código de Defesa do Consumidor ao prever a possibilidade de interrupção da prestação do serviço público em situação de emergência ou nas duas hipóteses previstas no seu art. 6º, § 3º: razões de ordem técnica ou de segurança das instalações ou, ainda, por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade, desde que previamente avisado.

A hipótese legal de interrupção por inadimplência do usuário é uma das formas de atender a garantia constitucional de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da concessão, contudo, ensejou os maiores estudos e debates tanto na doutrina quanto na jurisprudência em razão do princípio da continuidade do serviço público.

A esse respeito, Caio Tácito em parecer já mencionado supra,33  manifestou-se tratando do tema na Lei 8.987/1995, afirmando que a “obrigação de pagamento pelo consumidor do preço fixado é condição inerente ao direito de usufruir a disponibilidade de energia posta à sua disposição” e que, via de consequência, “a omissão do pagamento admite a interrupção do fornecimento, mediante aviso prévio, permitindo a ‘descontinuidade do serviço’, conforme expresso prescrição do art. 6º, §3º da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995”. Conclui que são “obrigações conexas e reciprocamente condicionantes: não há obrigação de pagar sem o funcionamento regular e contínuo do serviço, e – de igual forma – não haverá obrigação de continuidade do fornecimento sem o regular pagamento da tarifa, que exprime o custo do serviço fornecido” e que a “regra do art. 22 do Código de Defesa do Consumidor, visando a garantir a prestação de serviços contínuos, não pode, obviamente ser entendida como a admissibilidade de serviços gratuitos, em detrimento da elementar estabilidade financeira da concessão, que é objeto de lei ou seja de norma de igual hierarquia”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro – para quem o princípio da continuidade do serviço público “significa ser impossível a interrupção do serviço, por iniciativa do concessionário, a não ser em hipóteses estritas previstas em lei e no contrato”34 – afirma que a Lei 8.987/1995 ao trazer a continuidade como uma das condições para que o serviço seja considerado adequado (art. 6º, § 1º), ainda teve a cautela de indicar as hipóteses em que o concessionário pode, licitamente, sem sofrer as consequências do inadimplemento, interromper a execução do serviço (art. 6º, § 3º). 

Por outro lado, afirma, sob o viés do usuário, que a interrupção pode ocorrer quando este não cumpra as exigências legais atinentes ao recebimento do serviço, como por exemplo, desatender determinada norma que ponha em risco a segurança ou o uso indevido dos bens utilizados na prestação do serviço. Com relação à hipótese de falta de pagamento, sustenta que se o “serviço é essencial, como fornecimento de luz ou de água, sua interrupção deve ser adotada em casos extremos, uma vez que a empresa concessionária dispõe de outros meios para obter a satisfação de seus créditos, em especial, o processo judicial de execução”, em atendimento ao princípio da razoabilidade que exige medida adequada em relação ao fim a ser atingido.35 

Para Benedicto Porto Neto, o princípio da continuidade do serviço não significa que ele deva ser prestado permanentemente sem interrupção pois alguns serviços demandam funcionamento permanente como saúde, segurança pública, água, gás, energia elétrica, enquanto outros a continuidade significa que o usuário possa ter normal ter acesso a ele, sendo certo que nem “sempre é tarefa fácil desvendar os limites que devem ser observados na organização do serviço, porém, o alcance do princípio é simples: a prestação do serviço não poderá ser interrompida senão nas hipóteses previstas em lei e regulamento”.36 

Mas aqui, novamente surge a questão da possibilidade de interrupção da prestação do serviço público por falta de pagamento do usuário em face dos princípios constitucionais da continuidade do serviço público, do equilíbrio econômico-financeiro e a cláusula pétrea da dignidade da pessoa humana

Para Jacintho Arruda Câmara, a autorização legal para a interrupção da prestação do serviço motivada por inadimplemento do usuário não fere a Constituição, tratando-se de uma questão de identificação dos limites para tanto, seja na legislação geral, seja na específica, como é o caso da Lei 8.987/1995 que já estabelece duas importantes limitações: o interesse coletivo e o aviso prévio.

Ao longo dos anos o debate da questão não se deu apenas na doutrina, mas todo o tempo, em paralelo, no âmbito do Poder Judiciário, onde não tinha como não desaguar ante a essencialidade do tema à vida de todos nós. 


2.4. A questão na jurisprudência pátria


Depois de muito oscilar, seja no âmbito dos Tribunais de Justiça de todos os Estados-membros de nossa Federação, seja em sede dos Tribunais Superiores, com julgados ora pelo entendimento de proibição de interrupção por inadimplemento do usuário em qualquer hipótese, ora pela admissão nas hipóteses previstas na Lei 8.987/1995, a questão ter chegado a um termo por construção jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça que já há alguns anos pacificou o entendimento pela legitimidade  que restou muito bem sintetizado no julgado abaixo transcrito:

AgRg no REsp 963990 / SC

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

2007/0146420-7

Relator Ministro LUIZ FUX 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento: 08.04.2008.

Data da Publicação e Fonte: DJe 12.05.2008.

“RECURSO ESPECIAL. CORTE DO FORNECIMENTO DE LUZ.  INADIMPLEMENTO DO CONSUMIDOR. LEGALIDADE. FATURA EMITIDA EM FACE DO CONSUMIDOR. SÚMULA 7/STJ.

1. É lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica se, após aviso prévio, o consumidor de energia elétrica permanecer inadimplente no pagamento da respectiva conta (Lei n.º 8.987/95, art. 6.º, § 3.º, II). Precedente da 1.ª Seção: REsp n.º 363.943/MG,  DJ 01.03.2004

2. Ademais, a 2.ª Turma desta Corte, no julgamento do REsp n.º 337.965/MG entendeu que o corte no fornecimento de água, em decorrência de mora, além de não malferir o Código do Consumidor, é permitido pela Lei n.º 8.987/95.

3. Ressalva do entendimento do relator, no sentido de que o corte do fornecimento de serviços essenciais - água e energia elétrica - como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade e afronta a cláusula pétrea de respeito à dignidade humana, porquanto o cidadão se utiliza dos serviços públicos, posto essenciais para a sua vida. Curvo-me, todavia, ao posicionamento majoritário da Seção.

4. A aplicação da legislação infraconstitucional deve subsumir-se aos princípios constitucionais, dentre os quais sobressai o da dignidade da pessoa humana, que é um dos fundamentos da República e um dos primeiros que vem prestigiado na Constituição Federal.

5. A Lei de Concessões estabelece que é possível o corte, considerado o interesse da coletividade, que significa não empreender o corte de utilidades básicas de um hospital ou de uma universidade, tampouco o de uma pessoa que não possui módica quantia para pagar sua conta, quando a empresa tem os meios jurídicos legais da ação de cobrança.

6. Ressalvadas, data maxima venia, opiniões cultíssimas em contrário e sensibilíssimas sob o ângulo humano, entendo que o 'interesse da coletividade', a que se refere a lei, pertine aos municípios, às universidades, aos hospitais, onde se atingem interesses plurissubjetivos.

7. Por outro lado, é mister considerar que essas empresas consagram um percentual de inadimplemento na sua avaliação de perdas, por isso que é notório que essas pessoas jurídicas recebem mais do que experimentam inadimplementos.

8. Destacada minha indignação contra o corte do fornecimento de serviços essenciais a municípios, universidades, hospitais, onde se atingem interesses plurissubjetivos , submeto-me à jurisprudência da Seção.

9. In casu, a conclusão do Tribunal de origem acerca da liquidez e certeza da fatura emitida pela concessionária em face do consumidor, resultou do exame de todo o conjunto probatório carreado nos presentes autos. Consectariamente, infirmar referida conclusão implicaria sindicar matéria fática, interditada ao E. STJ em face do enunciado sumular n.º 07 desta Corte

10.  É inviável a apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de origem, porquanto indispensável o requisito do prequestionamento. Ademais, como de sabença, "é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada na decisão recorrida, a questão federal suscitada" (Súmula 282/STF), e "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ).

11. Revelam-se deficientes as razões do recurso especial quando a recorrente não aponta, de forma inequívoca, os motivos pelos quais considera violados os dispositivos de lei federal, bem como, quando limita-se a impugnar a sentença de primeiro grau, fazendo incidir a Súmula 284 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia." 12. Agravo regimental desprovido”.

Assim, firmou entendimento o Egrégio Superior Tribunal de Justiça pela legitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos, desde que precedido de aviso prévio e no interesse da coletividade, como condiciona a Lei 8.987/1995 e em respeito ao direito à vida, à saúde e à dignidade humana consagrados na Constituição da República, como podemos verificar nos seus inúmeros julgados, dentre os quais trazemos alguns a título de ilustração.


2.4.1. Legitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos por inadimplência do usuário, desde que previamente notificado


AgRg no AREsp 412822 / RJ

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 19.11.2013.

Data da Publicação DJe 25.11.2013.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. SÚMULA 284/STF. FORNECIMENTO DE ÁGUA. INADIMPLÊNCIA. SUSPENSÃO SEM PRÉVIO AVISO. IMPOSSIBILIDADE. DANOS MORAIS. PESSOA JURÍDICA. POSSIBILIDADE. SÚMULA 227/STJ. ANÁLISE DE MATÉRIA PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ.

1. Não se conhece da violação ao art. 535 do CPC, pois as alegações que fundamentaram a pretensa ofensa são genéricas, sem discriminação dos pontos efetivamente omissos, contraditórios ou obscuros. Incide, no caso, a Súmula 284/STF, por analogia. 

2. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de ser devido o corte no fornecimento de água, após prévio aviso, ante a inadimplência de conta atual do usuário. Entretanto, na espécie, não houve o prévio aviso, segundo consignado no acórdão recorrido, motivo pelo qual o corte se deu de forma ilegal. Registre-se que para averiguar a existência de prévia comunicação feita pela concessionária, há necessidade de revolvimento de matéria probatória, o que é vedado nesta seara recursal, ante o óbice da Súmula 7/STJ.

3. Segundo entendimento desta Corte, a pessoa jurídica pode sofrer dano moral, nos termos da Súmula 227/STJ, desde que haja ofensa à sua honra objetiva. In casu, o Tribunal de origem concluiu, com base nas provas dos autos, que houve ofensa à honra objetiva da recorrida, uma vez que a credibilidade da empresa ficou "arranhada" diante de seus parceiros comerciais. Assim, para alterar tal entendimento, necessário o revolvimento do suporte fático- probatório dos autos, providência essa vedada em razão do disposto na Súmula 7/STJ.

4. Agravo regimental não provido”.

REsp 1270339 / SC

RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro GURGEL DE FARIA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 15.12.2016.

Data da Publicação DJe 17.02.2017.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ENERGIA ELÉTRICA. FORNECIMENTO. INTERRUPÇÃO POR RAZÕES DE ORDEM TÉCNICA. COMUNICAÇÃO POR ESTAÇÕES DE RÁDIO. AVISO PRÉVIO. EXIGÊNCIA LEGAL. ATENDIMENTO.

1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).

2. O Superior Tribunal de Justiça considera legítima a interrupção do fornecimento de energia elétrica por razões de ordem técnica, de segurança das instalações, ou ainda, em virtude do inadimplemento do usuário, quando houver o devido aviso prévio pela concessionária sobre o possível corte no fornecimento do serviço.

3. Caso em que a divulgação da suspensão do serviço por meio de três estações de rádio, dias antes da interrupção, satisfaz a exigência de "aviso prévio" encartado no art. 6º, § 3º, da Lei 8.987/1995 e, por conseguinte, desnatura a indenização por dano extrapatrimonial reconhecida no aresto recorrido.

4. Recurso especial provido”.


2.4.2. Legitimidade da Interrupção da prestação de serviços públicos por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações


AgRg no REsp 1184594/MT

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro HERMAN BENJAMIN 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 04.05.2010.

Data da Publicação DJe 21.06.2010.

“ADMINISTRATIVO. ENERGIA ELÉTRICA. CORTE NO FORNECIMENTO. AUSÊNCIA DE AVISO PRÉVIO. ILEGALIDADE.

1. É legítimo o corte administrativo no fornecimento de energia elétrica por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, desde que precedido de aviso prévio. Precedentes do STJ.

2. Agravo Regimental não provido”.

REsp 1298735/RS

RECURSO ESPECIAL 

Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 01.03.2012.

Data da Publicação DJe 09.03.2012.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ENERGIA ELÉTRICA. APURAÇÃO UNILATERAL DE FRAUDE NO MEDIDOR. SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO. IMPOSSIBILIDADE. DÉBITO PRETÉRITO.

1. "Este Tribunal considera legítima a interrupção de fornecimento de energia elétrica, desde que considerados certos requisitos, em situação de emergência ou após aviso prévio, nos casos previstos no art. 6º, § 3º, da Lei 8.987/95, a saber: a) em virtude de inadimplência do usuário; e b) por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações. "(REsp 1194150/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 14/09/2010).

2. A jurisprudência desta Corte firmou o entendimento de ser ilegítima a suspensão do fornecimento de energia elétrica quando o débito decorrer de suposta fraude no medidor de consumo de energia apurada unilateralmente pela concessionária. 

3. Ademais, este Tribunal possui jurisprudência no sentido de que não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica por dívida pretérita, a título de recuperação de consumo, em face da existência de outros meios legítimos de cobrança de débitos antigos não pagos.

4. Recurso especial provido”.

 

2.4.3. Ilegitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos inadimplência do usuário sem considerar o interesse coletivo 


EDcl no REsp 1244385 / BA

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro GURGEL DE FARIA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 13.12.2016.

Data da Publicação DJe 14.02.2017.

“PROCESSUAL CIVIL.  EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ERRO MATERIAL. CORREÇÃO. TARIFA DE TELEFONIA. MUNICÍPIO INADIMPLENTE. CORTE NO FORNECIMENTO. SERVIÇOS ESSENCIAIS. RESSALVA.

1.  Nos termos do art. 535 do CPC/1973, são admitidos embargos de declaração  quando  houver  obscuridade,  contradição  ou omissão na decisão e, por construção pretoriana, erro material. 

2. Hipótese em que o acórdão embargado fez incidir equivocadamente o teor da  Súmula  283  do  STF quando a parte, nas razões do recurso especial,  impugnou  todos  os  fundamentos  elencados  pelo decisum recorrido  para  desautorizar  o  corte  do  serviço de telefonia de Município devedor.

3.  O Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido a legitimidade do corte no fornecimento do serviço de telefonia quando inadimplentes entes públicos, desde que a interrupção não atinja serviços públicos essenciais para a coletividade, tais como  escolas,  creches, delegacias e hospitais.

4.  Caso em que o pleito recursal se coaduna com aquela orientação jurisprudencial, pois a concessionária, ora embargante, requereu fosse "permitido o   corte   do   fornecimento   de   energia  à municipalidade,  excetuados  hospitais, prontos-socorros, centros de saúde, escolas e creches".

5.  Embargos de declaração acolhidos  em  parte para, com efeitos infringentes, prover parcialmente o recurso especial”.

AgRg no REsp 1523996/RR

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro HUMBERTO MARTINS 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 18.08.2015.

Data da publicação DJe 25.08.2015.

“PROCESSUAL CIVIL. ENERGIA ELÉTRICA. SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO DO SERVIÇO. ÓRGÃO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. PREPONDERÂNCIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE DISPOSITIVO DE LEI VIOLADO. NECESSIDADE. SÚMULA 284/STF. 

1. No caso dos autos, suscitou a agravante, em recurso especial, divergência jurisprudencial entre o acórdão recorrido e o entendimento do STJ quanto à questão da possibilidade de suspensão do fornecimento de energia a órgão público inadimplente, salvo nos locais em que se prestem serviços essenciais.

2. Observa-se grave defeito de fundamentação, uma vez que a agravante não particulariza quais preceitos legais infraconstitucionais estariam supostamente afrontados, ao indicar a divergência jurisprudencial, o que caracteriza a ocorrência de alegação genérica e evidencia a deficiência na fundamentação recursal. Incidência da Súmula 284/STF.

Agravo regimental improvido”.

AgRg no AREsp 301907/MG

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro Sérgio Kukina 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 14.10.2014.

Data da Publicação DJe 24.10.2014.

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO DEMONSTRADA. FORNECIMENTO DO SERVIÇO DE TELEFONIA. IMPOSSIBILIDADE. HOSPITAL. ESSENCIALIDADE. INTERESSE PÚBLICO. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA.

1. O Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos presentes autos. Ressalte-se que não se pode confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

2. O acórdão local está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de não ser possível a interrupção do fornecimento do serviço de telefonia às unidades prestadoras de serviços essenciais.

3. O dissídio jurisprudencial não foi comprovado na forma exigida pelos arts. 541, parágrafo único, do CPC e 255, §§ 1º e 2º, do RISTJ. 

4. Agravo regimental a que se nega provimento”.

AgRg no AREsp 543404/RJ

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro OG FERNANDES 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 12.02.2015.

Data da Publicação DJe 27.02.2015.

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SUSPENSÃO NO FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. INTERESSE DA COLETIVIDADE. PRESERVAÇÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS.

1. Imperiosa a demonstração de maneira clara e expressa das questões sobre as quais o Tribunal de origem teria se mantido silente, sob pena de inadmissibilidade do apelo nobre por afronta ao art. 535, inc. II, do CPC, a teor do que dispõe a Súmula 284/STF.

2. As matérias referentes aos dispositivos tidos por contrariados não foram objeto de análise pelo Tribunal de origem. Desse modo, carece o tema do indispensável prequestionamento viabilizador do recurso especial, razão pela qual não merece ser apreciado, a teor do que preceituam as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal, respectivamente transcritas.

3. "A suspensão do serviço de energia elétrica, por empresa concessionária, em razão de inadimplemento de unidades públicas essenciais - hospitais; pronto-socorros; escolas; creches; fontes de abastecimento d'água e iluminação pública; e serviços de segurança pública -, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, despreza o interesse da coletividade" (EREsp 845.982/RJ, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 24/6/2009, DJe 3/8/2009).

4. Agravo regimental a que se nega provimento”.

AgRg nos EREsp 1003667/RS

AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro LUIZ FUX 

PRIMEIRA SEÇÃO

Data do Julgamento 23.06.2010.

Data da Publicação DJe 25.08.2010.

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE

DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. ENERGIA ELÉTRICA. UNIDADES PÚBLICAS

ESSENCIAIS. FORNECIMENTO DE ÁGUA. INADIMPLÊNCIA. SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO. SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL.

1. A suspensão do serviço de energia elétrica, por empresa concessionária, em razão de inadimplemento de unidades públicas essenciais - hospitais; pronto-socorros; escolas; creches; fontes de abastecimento d'água e iluminação pública; e serviços de segurança pública -, como forma de compelir o usuário ao pagamento de tarifa ou multa, despreza o interesse da coletividade. Precedentes: EREsp 845.982/RJ, Rel. Ministro  LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/06/2009, DJe 03/08/2009; EREsp 721.119/RS, Rel. Ministra  ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/08/2007, DJ 10/09/2007.

2. In casu, o v. acórdão hostilizado firmou orientação no sentido de ser inadmissível o corte no fornecimento de energia da concessionária pública inadimplente, haja vista ser responsável pelo abastecimento de água de três municípios, o que poderia inviabilizar aquele serviço essencial à população.

3. Incidência da Súmula nº 168/STJ: ‘Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado.’

4. Agravo regimental a que se nega provimento”.


2.4.4. Ilegitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos inadimplência do usuário por violar o direito à vida, à saúde e a dignidade humana 


REsp 1101937 / RS

RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro HERMAN BENJAMIN 

Data de Julgamento 14.09.2011.

Data de Publicação DJe 26.09.2011.

“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. NECESSIDADE POR TEMPO ININTERRUPTO, EM RAZÃO DA PREVALÊNCIA DO DIREITO À VIDA. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 126/STJ.

1. Hipótese em que o órgão jurisdicional vedou a suspensão no fornecimento de energia elétrica, pretendida com base na inadimplência da consumidora, por reconhecer a prevalência do direito à vida (necessidade de manutenção ininterrupta do serviço público).

2. O Tribunal de origem, ao analisar a controvérsia, firmou sua orientação em fundamentos constitucionais e infraconstitucionais autônomos. Entretanto, não se interpôs Recurso Extraordinário, o que atrai a incidência da Súmula 126/STJ.

3. Recurso Especial não conhecido. Cancelamento da submissão do julgamento ao rito do art. 543-C do CPC”.

AgRg no REsp 1201283 / RJ

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro HUMBERTO MARTINS 

SEGUNDA TURMA

Data de Julgamento 16.09.2010.

Data da Publicação DJe 30.09.2010.

ADMINISTRATIVO – SERVIÇO PÚBLICO – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC – ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO – CASA DE SAÚDE – SERVIÇO ESSENCIAL – SUSPENSÃO NO FORNECIMENTO DE ÁGUA – IMPOSSIBILIDADE – ENTIDADE PRIVADA COM FINS LUCRATIVOS – IRRELEVÂNCIA – VIDA E SAÚDE DOS PACIENTES INTERNADOS COMO BENS JURÍDICOS A SEREM TUTELADOS – CONDICIONAMENTO DA ORDEM ECONÔMICA À PROMOÇÃO DA DIGNIDADE HUMANA.

1. A questão da impossibilidade da interrupção do fornecimento de água, no caso concreto, foi enfrentada pelo acórdão recorrido, não havendo que se falar em negativa de prestação jurisdicional. 

2. O corte do fornecimento de água está autorizado por lei sempre que resultar da falta injustificada de pagamento, e desde que não afete a prestação de serviços públicos essenciais, a exemplo de hospitais, postos de saúde, creches, escolas.

3. No caso dos autos, a suspensão da prestação do serviço afetaria uma casa de saúde e maternidade, motivo pelo qual não há como se deferir a pretensão da agravante, sob pena de se colocar em risco a vida e a saúde dos pacientes lá internados.

4. Ademais, o fato de a agravada ser entidade privada e auferir lucros no exercício de sua atividade é totalmente irrelevante, pois o que se busca proteger é a vida e a saúde das pessoas que estão hospitalizadas, e não a entidade em si. Tanto é assim que a vedação à suspensão do fornecimento de água não significa que o fornecimento de água deva continuar de forma graciosa, mas apenas que a cobrança da dívida deve se dar por outros meios executórios.

5. Esse entendimento é perfeitamente compatível com o sistema constitucional brasileiro (art. 170, caput, da CF), segundo o qual a ordem econômica tem por fim assegurar a todos uma existência digna. A propriedade privada e a livre iniciativa, postulados mestres no sistema capitalista, são apenas meios cuja finalidade é prover a dignidade da pessoa humana.

6. Admitir a suspensão do fornecimento de água a um hospital e colocar em risco a vida e a saúde dos internos, sob o argumento de que se vive em uma sociedade capitalista, é inverter a lógica das prioridades e valores consagrados em um sistema jurídico onde a ordem econômica está condicionada ao valor da dignidade humana. 

Agravo regimental improvido”.

AgRg no REsp 1162946 / MG

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro SÉRGIO KUKINA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 04.06.2013.

Data da Publicação DJe 07.06.2013.

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. PROTEÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E INDISPONÍVEIS. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECEDENTES.

1. O Ministério Público ajuizou ação civil pública visando à condenação da concessionária de energia elétrica à obrigação de não fazer, consistente na proibição de interromper o fornecimento do serviço à pessoa carente de recursos financeiros, diagnosticada com enfermidade grave e que depende, para sobreviver, da utilização doméstica de equipamento médico com alto consumo de energia.

2. Conforme jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, o Ministério Público detém legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública, objetivando a proteção do direito à saúde de pessoa hipossuficiente, porquanto se trata de direito fundamental e indisponível, cuja relevância interessa à toda sociedade.

3. Agravo regimental a que se nega provimento”.

REsp 853392/RS

RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro CASTRO MEIRA 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 21.09.2006

Data da Publicação DJ 05.09.2007, p. 237.

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ENERGIA ELÉTRICA. CORTE. INADIMPLÊNCIA. AVISO PRÉVIO. POSSIBILIDADE.

1. O princípio da continuidade do serviço público assegurado pelo art. 22 do Código de Defesa do Consumidor deve ser obtemperado, ante a exegese do art. 6º, § 3º, II, da Lei n.º 8.987/95, que prevê a possibilidade de interrupção do fornecimento de energia elétrica quando, após aviso, permanecer inadimplente o usuário, considerado o interesse da coletividade. Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público.

2. Ressalvam-se apenas situações em que o corte de energia elétrica possa acarretar lesão irreversível à integridade física do usuário, consoante observado no voto vogal, o que não é o caso dos autos. 

3. Recurso especial improvido”.


2.4.5. Ilegitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos por débito irrisório


REsp 811690/RR

RECURSO ESPECIAL

Relator Ministra DENISE ARRUDA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 18.05.2006.

Data da publicação DJ 19.06.2006, p. 123.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. DISSÍDIO PRETORIANO NÃO-DEMONSTRADO. FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. SUSPENSÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 186 E 188, I, DO CC. NÃO-OCORRÊNCIA. ABUSO DE DIREITO. CONFIGURAÇÃO DE ATO ILÍCITO (CC, ART. 187). RESSARCIMENTO DEVIDO. DOUTRINA. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.

1. A divergência jurisprudencial deve ser devidamente demonstrada, conforme as exigências do parágrafo único do art. 541 do CPC, c/c o art. 255 e seus parágrafos, do RISTJ, não bastando, para tanto, a simples transcrição de ementas.

2. A questão controvertida neste recurso especial não se restringe à possibilidade/impossibilidade do corte no fornecimento de energia elétrica em face de inadimplemento do usuário. O que se discute é a existência ou não de ato ilícito praticado pela concessionária de serviço público, cujo reconhecimento implica a responsabilidade civil de indenizar os transtornos sofridos pela consumidora.

3. Comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos costumes (art. 187 do Código Civil). 

4. A recorrente, ao suspender o fornecimento de energia elétrica em razão de um débito de R$ 0,85, não agiu no exercício regular de direito, e sim com flagrante abuso de direito. Aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

5. A indenização por danos morais foi fixada em valor razoável pelo Tribunal a quo (R$ 1.000,00), e atendeu sua finalidade sem implicar enriquecimento ilícito à indenizada.

6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido”.


2.4.6. Ilegitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos por débito decorrente de irregularidade no hidrômetro ou medidor de energia elétrica aferida unilateralmente pelo prestador de serviço público


AgRg no AREsp 346561/PE

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro SÉRGIO KUKINA 

PRIMEIRA TURMA

Data do Julgamento 25.03.2014.

Data da Publicação DJe 01.04.2014.

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OFENSA AO ART. 17 DA LEI 9.427/96. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. REDUÇÃO DA VERBA INDENIZATÓRIA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF.  RESOLUÇÃO 456/2000 DA ANEEL. ATO NORMATIVO QUE NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE "TRATADO OU

LEI FEDERAL". FRAUDE NO MEDIDOR APURADA UNILATERALMENTE. INCABÍVEL. SÚMULA 83/STJ.

1. O Tribunal de origem não se pronunciou sobre a matéria versada no art. 17 da Lei 9.427/96, apesar de instado a fazê-lo por meio dos competentes embargos de declaração. Nesse contexto, caberia à parte recorrente, nas razões do apelo especial, indicar ofensa ao art. 535 do CPC, alegando a existência de possível omissão, providência da qual não se desincumbiu. Incide, pois, o óbice da Súmula 211/STJ.

2. No que diz respeito à exorbitância da verba indenizatória, cumpre observar que a parte recorrente não amparou o inconformismo na violação de qualquer lei federal, atraindo a incidência da Súmula 284/STF.

3. O recurso especial não pode ser conhecido no tocante à alegada ofensa aos arts. 90 e 91, I, da Resolução 456/2000 da ANEEL. Isso porque o referido ato normativo não se enquadra no conceito de "tratado ou lei federal" de que cuida o art. 105, III, a, da CF.

4. O STJ entende ser ilegítima a interrupção do fornecimento de energia elétrica quando o débito apurado decorrer de suposta fraude no medidor, apurada unilateralmente pela Concessionária, como no caso dos autos. Precedentes. Incidência da Súmula 83/STJ. 

5. Agravo regimental a que se nega provimento”.


AgRg no AREsp 370812/PE

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

Relator Ministro HERMAN BENJAMIN 

SEGUNDA TURMA

Data do Julgamento 22.10.2013

Data da Publicação DJe 05.12.2013

“PROCESSUAL CIVIL. CONSUMIDOR. ENERGIA ELÉTRICA. FRAUDE NO MEDIDOR. APURAÇÃO UNILATERAL DA CONCESSIONÁRIA. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ. VIOLAÇÃO. PORTARIA DA ANEEL. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. INOVAÇÃO RECURSAL.

1. Hipótese em que a recorrente insurge-se contra a sua condenação em danos morais advindos de fraude no medidor de energia elétrica. 

2. Não se conhece de Recurso Especial quando artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal local. Incidência da Súmula 211/STJ.

3. Não se pode afirmar, de plano, sem analisar o material probatório existente, que o valor arbitrado se revela exorbitante, razão pela qual sua revisão pelo STJ encontra óbice na sua Súmula 7. 

4. É inviável o exame de ofensa às Resoluções 61/2004 e 456/2000 da Aneel, uma vez que decretos, portarias, circulares e resoluções não estão compreendidos no conceito de lei federal e, portanto, não permitem a abertura da instância especial.

5. Ilegal o corte no fornecimento de energia elétrica se o débito for ocasionado por suposta fraude no aparelho medidor, que foi apurada unilateralmente pela concessionária. 

6. Descabe a inovação recursal no âmbito do Agravo Regimental. Precedentes do STJ.

7. Agravo Regimental não provido”.


2.4.7. Ilegitimidade da interrupção da prestação de serviços públicos por débito de usuário anterior


AgRg no AREsp  45.073/MG 

“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 

RELATOR MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. OBRIGAÇÃO DE NATUREZA PESSOAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO RECORRIDO. CONCLUSÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM MEDIANTE ANÁLISE DAS PROVAS DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DA CONCESSIONÁRIA DESPROVIDO. 

1. Consoante a jurisprudência pacífica desta Corte, a obrigação de pagar por serviço de natureza essencial, tal como água e energia, não é propter rem, mas pessoal, isto é, do usuário que efetivamente se utiliza do serviço. 

2. Na espécie, o Tribunal de origem consignou que no período em que foi constatada a irregularidade no medidor de energia, o Agravado não era o usuário do serviço (fls. 188/189). Assim, para alterar tal conclusão, necessário o revolvimento do suporte fático-probatório dos autos, o que é vedado em Recurso Especial, ante o óbice da Súmula 7/STJ. 

3. Agravo Regimental da Concessionária desprovido”. 


3. Conclusão



Assim, a resposta a que se pode chegar na questão proposta ao longo do presente verbete e que permeia o longo debate na doutrina e na jurisprudência cerca do tema versado em seu título é a de que a continuidade do serviço público é sim dever decorrente de princípio jurídico extraído do art. 175 da Constituição da República e consagrado de forma genérica no Código de Defesa do Consumidor e na Lei Geral de Concessões de Serviços Públicos que, vinda após o CDC e, tendo natureza de lei especial em relação àquele diploma legal, disciplinou as hipóteses em que validamente pode ser interrompida a sua prestação, inclusive na inadimplência do usuário, evidenciando que o dever de continuidade não é absoluto a ponto de compelir em uma concessão de serviço público que o concessionário continue prestando o serviço aos usuários inadimplentes, pois isto acabaria por ofender outra garantia constitucional, qual seja, a do direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Por outro lado, o entendimento pela possibilidade jurídica de interrupção por inadimplemento do usuário também não é absoluto por não se coadunar com o direito fundamental à vida que, por sua vez abarca o direito à saúde, tampouco com o princípio da dignidade da pessoa humana, objetivo fundamental de nossa República, os quais, obviamente, funcionam como limites – e estes sim absolutos, pois valores primordiais consagrados na Lei Maior que jamais podem ser feridos – à interrupção do serviço público, ocasionando sua impossibilidade quando se apresentarem, ainda que inadimplentes os usuários. 

Destarte, se por um lado previsto na Lei Maior o dever de continuidade, mas sem implicar caráter absoluto por necessária a interrupção para o atendimento de outro dever constitucional que é a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, também sem caráter absoluto a previsão legal de interrupção da prestação do serviço público pelo não-pagamento do usuário para preservação do direito à vida e à dignidade humana quando passíveis de perecer se suspensa a prestação do serviço.  

Assim, não se discute o dever de continuidade da prestação do serviços públicos pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes pois uma vez assim qualificada a atividade material fruível individualmente deve ser ofertada permanentemente por força do art. 175 da Constituição da República e do sobreprincípio da indisponibilidade do interesse público, tampouco se discute a possibilidade jurídica de interrupção do fornecimento de serviços públicos nas hipóteses legais, seja por emergência, segurança ou até mesmo inadimplemento do usuário, nesta última hipótese em atendimento ao direito constitucional de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro (art. 37, XXI/CR). Contudo, em se tratando de serviços em que por lei foi aposto o adjetivo público, vez que essenciais à vida, à saúde e à dignidade humana, a interrupção de sua prestação, ainda que decorrente de inadimplemento, só é legítima se não afetar tais valores e direitos constitucionalmente garantidos aos usuários, pois, em tais hipóteses, haveria inversão da ordem constitucional ao prevalecer maior proteção ao direito das concessionárias que aos direitos fundamentais dos usuários e ao objetivo fundamental de nossa República. 

As premissas fundamentais, as exceções e as variáveis moduladoras do princípio da continuidade e da interrupção da prestação do serviço público, nos termos da Constituição da República e da legislação infraconstitucional vêm sendo construídas ao longo dos anos pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que, em esforço de interpretação tem dado respostas à coletividade e aos indivíduos atendendo, conforme nos parece, ao ordenamento jurídico pátrio e os valores de nossa sociedade nele consagrados.


Notas

1 Sem adentrarmos na discussão acerca da noção de serviço público que, além de ser desprovida de uniformidade tanto na doutrina estrangeira quanto na pátria (lembremos que nem mesmo Léon Duguit e seus discípulos, que elegeram tal noção como pedra angular do direito administrativo, concordaram em relação ao seu conteúdo, sendo certo que, nesse quase um século decorrido, são frequentes as chamadas “crises da noção de serviço público”)  de per si, já configura e merece um verbete próprio, razão pela qual apenas lançaremos nesta nota de rodapé algumas brevíssimas observações que fizemos acerca do instituto em obra já publicada, em função do tema do presente verbete versar sobre o dever de sua permanência e de sua interrupção. 

Primeiramente, concordamos com Dinorá Adelaide Musetti Grotti quando diz que “cada povo diz o que é serviço público em seu sistema jurídico” pois a “qualificação de uma dada atividade como serviço público remete ao plano da concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na Constituição do país, na lei, na jurisprudência e nos costumes vigentes em um dado momento histórico” (GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público e a constituição brasileira de 1988, p. 87).

Nessa esteira de pensamento, concebemos os serviços públicos como determinadas atividades materiais de atendimento a necessidades coletivas, individualmente usufruídas, qualificadas pela Constituição ou por lei como tais e prestadas direta ou indiretamente pelo Estado, sob a égide de um regime jurídico de direito público

Não significa com isto dizer que pode o legislador qualificar qualquer atividade como serviço público, sujeitando-a assim ao regime de direito público, pois, para tanto, entendemos fazer-se necessário que, de fato, considerado o momento histórico e o local, referida atividade seja entendida como necessidade coletiva, ao mesmo tempo em que, seja assim declarada pelo ordenamento jurídico.

Ao assim proceder, o legislador retirará do domínio econômico – fundado, no caso de nossa República, por força constitucional, na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa - tal atividade que, ao ser qualificada como serviço público, deixa de poder ser livremente exercida, por passar a ser - também por força de disposição constitucional - de titularidade do poder público que a exercerá diretamente, ou por meio de concessão ou permissão, sempre sob regime de direito público. Há, portanto, limites para a qualificação de atividades como serviços públicos, sob pena de resvalar na inconstitucionalidade.

A referida qualificação consiste, então, em uma concepção política de cada Estado, enquanto sociedade juridicamente organizada e, em consonância com o momento histórico vivido e os ditames constitucionais vigentes. Em nossa Constituição atual, destacamos os artigos 170, 173 e 175 que balizam as opções feitas pelo Poder Público quanto ao tema.

Do quanto expresso nos dispositivos acima, inferimos que os serviços públicos são de titularidade do Estado que poderá executá-los diretamente, por entidades administrativas por ele criadas para tanto ou por meio de concessão ou permissão a particulares. Já as atividades econômicas são, em regra, exploradas por particulares, livremente porque assim assegurado pela Lei Maior, ressalvadas as exceções, também constitucionais, de exploração direta pelo Estado, se imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, definidos em lei, assim exigirem (HARB, Karina Houat. A revisão na concessão comum de serviço público, pp. 41-43).

2 Definimos, assim, no sentido que a doutrina convencionou denominar de restrito ou uti singuli, isto é, contemplando atividades materiais de fruição individual por filiarmo-nos ao pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello para quem se a expressão “tivesse amplitude tão lata que abrangesse atividade material e jurídica assumida pelo Estado como pertinente a si próprio, a noção de serviço público perderia seu préstimo, pois abarcaria realidades muito distintas entre si, coincidindo, afinal, com o conjunto de atividades do Estado, sem estremá-las com base nas características de cada qual e nas particularidades dos respectivos regimes jurídicos. Em suma: haveria mera superposição da noção de serviço público à noção de atividade pública, nada agregando de particularizador dela. Por abranger objetos muito díspares, seria, então, imprestável para isolar um conjunto homogêneo de princípios e normas” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 703).

3 Na esteira do pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello, entendemos que a sujeição ao regime jurídico de direito público de determinada atividade material é o elemento decisivo configurador do serviço público, pois como qualquer noção jurídica só terá utilidade “se corresponder a um dado sistema de princípios e regras; isto é, a um regime, a uma disciplina peculiar”: o regime jurídico administrativo (Idem, pp. 702 e 704).

Nesse sentido, a feliz definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem o princípio jurídico consiste em “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico”, razão pela qual, ainda segundo o Professor Emérito da PUC/SP, “violar um princípio e muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra”. Afirma, ainda, que: “É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo”. (Idem pp. 54 e 991).

4 Nesse ponto, vale registrar a observação de Letícia Queiroz de Andrade, segundo a qual “evidentemente, afirmar que a regência básica e precípua incidente sobre a prestação de serviços públicos e composta por normas jurídicas de direito administrativo, ramo do direito público, não e o mesmo que dizer que a prestação de todos os serviços públicos se submete as mesmas regras jurídicas, isto e, que exista um regime jurídico único de prestação” (ANDRADE, Letícia Queiroz de. Teoria das relações jurídicas da prestação de serviço público sob regime de concessão, pp. 174-175).

5 Louis Rolland era um dos discípulos de Léon Duguit, fundador da. denominada “Escola do Serviço Público” no início do século XX na França, pela qual a noção de serviço público passou a ser a pedra angular do direito administrativo cuja autonomia enquanto disciplina jurídica se concretizou a partir do famoso Arrêt Blanco na qual se fixara a competência do Conselho de Estado (jurisdição administrativa) para o julgamento da causa que envolvia a prestação de serviço público. Para Duguit, a noção de serviço público substituiria a de soberania estatal e se tornaria “la notion fondamentale du droit public moderne”, pois o Estado “nést plus une puissance souveraine qui comande; il est um groupe d’índividus détenant une force quíls doivent employer à crer et à gérer les services publics” (DUGUIT, Léon. Leçons de droit public général, p. 138). Contudo, o conceito de serviço público não se apresenta uniforme entre Duguit e seus discípulos, conforme se pode constatar na síntese feita por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, segundo a qual “Duguit, por exemplo, ao afirmar que o Estado não passa de um conjunto de serviços públicos, toma a palavra ‘organização’, para exercer essa atividade, em sentido amplo. Envolve toda a estrutura do Estado. Consequentemente, como atividade, a expressão ‘serviço público’ corresponde ao exercício de qualquer das suas atribuições, distinguindo-se, pela natureza da função, em legislativa, administrativa e judiciária. Jéze refere-se ao serviço público em sentido restrito, como atividade ou organização (JÉZE, Gaston. Principios generales del derecho administrativo, vol, II, pp. 3-39). Esta corresponde à estrutura estatal pertinente ao exercício daquela atividade de ordem material, na satisfação de comodidade, de utilidade pública, e de realização final do direito, com poderes exorbitantes do comum.  Bonnard adota a posição de Duguit (BONNARD, Roger. Précis de droit administratif, pp.235-240). Estes colocam a atividade como desenvolvimento da organização; enquanto Jéze faz exatamente o oposto, põe a organização como consequência necessária para o desempenho da atividade (BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo, vol. I: introdução, pp. 178-179).

Maurice Hauriou, por sua vez, enfrenta a pretensão da Escola do Serviço Público de substituir a noção de soberania estatal pela de serviço público no âmbito do direito público, conforme se observa, por exemplo, da análise feita sobre o Estado em sua obra Précis de droit constitutionnel, pp. 90 e ss., onde analisa, dentre outros itens, o poder do Estado e seus caracteres principais, no qual contempla o tópico “Le pouvoir d’État comme puissance publique” (p. 103), tratando dos caracteres deste. Ainda na mesma obra, ao analisar o Poder, Hauriou critica Duguit ao afirmar que sua grande preocupação foi suprimir o poder como uma fonte do direito por não admitir que uma vontade humana possa impor uma obrigação a uma outra vontade humana (p. 12). Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, a razão parecia assistir à Hauriou vez que, segundo afirmara, “o Estado é mais alguma coisa que simples conjunto de serviços públicos, pois constitui o ordenamento jurídico de um povo, em dado território, sob um poder supremo de mando, a fim de realizar o bem comum. A autoridade é um imperativo social, para unificar os interesses divergentes dos seus membros e traçar a diretriz mais condizente com o interesse coletivo, na harmonização dos indivíduos em conflito. Então, cuida da independência do estado nas relações externas e mantém a ordem e o bem-estar da população nas relações internas” (Idem, p. 184) .  

6 GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público na Constituição de 1988, p. 256.

7 “Art. 175: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado”.

8 “Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

§1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.

§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:

I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,

II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade”.

9 GUGLIEMI, Gilles. Introduction au droit des services publics, pp. 45-46 apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, pp. 346-347. 

10 VEDEL, Georges. Droit administratif,  pp. 814-815. 

11 “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 

(...)

XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.

12 “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(...)

V - defesa do consumidor”.

13 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 706.

14 Idem, p. 84.

15 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 113.

16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, p. 347.

17 CÂMARA, Jacintho Arruda. Tarifa nas concessõesTarifa nas concessões, pp. 106-107.

18 Idem, p. 105.

19 Na melhor lição de Dinorá Grotti, “há emergência quando ocorrer situação de perigo que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, bens ou do próprio serviço, sem que seja possível prévio aviso aos usuários. O prestador não tem escolha entre manter o serviço ou interrompê-lo” (GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público e a Constituição brasileira de 1988).

20 “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(...)

III - a dignidade da pessoa humana”.

21 “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)  

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

22 Sobre o tema, vide “O equilíbrio econômico-financeiro na concessão de serviço público” em Temas de direito público, vol. I, na qual o Professor Caio Tácito, em tese apresentada ao concurso para Professor Catedrático na Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, em 1960, já extraia tal garantia do art. 151 da Constituição de 1946. 

23 Nesse sentido: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Concessão de serviço público. Reestruturação do sistema tarifário. Equilíbrio econômico-financeiro. Obrigação de indenizar. Revisa trimestral de direito público, nº 38, pp. 140-146.

24 “Art. 175: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão”.

25 “Art. 11: No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.

Parágrafo único. As fontes de receita previstas neste artigo serão obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato”.

26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, p. 346.

27 “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

(...)

III – política tarifária”.

28 A esse respeito vide nosso estudo A revisão na concessão comum de serviço público, pp. 53-87.

29 Esta a ideia sustentada por Jacintho Arruda Câmara, Op. cit., pp. 67-68.

30 GRINOVER, Ada Pellegrini; et alCódigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto, p. 195. 

 31 Idem, pp. 89-90.

32 NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano; SERRANO, Yolanda Alves Pinto. Código de defesa do consumidor interpretado, p. 86.

33 “CONSUMIDOR – FALTA DE PAGAMENTO – CORTE DE ENERGIA”, Revista de direito administrativo, nº 219, jan./mar, pp. 398-399. 

34 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, p. 81.

35 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, pp. 98-99.

36 PORTO NETO, Benedicto. Concessão de serviço público no regime da Lei 8.987/1995 – conceitos e princípios, p. 84-85.


Referências

GRINOVER, Ada Pellegrini; et al. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.

ANDRADE, Letícia Queiroz de. Teoria das relações jurídicas da prestação de serviço público sob regime de concessão. São Paulo: Malheiros Editores, 2015.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

__________________. Concessão de serviço público. Reestruturação do sistema tarifário. Equilíbrio econômico-financeiro. Obrigação de indenizar. Revisa trimestral de direito público, nº 38. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.

BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. Volume I: introdução

CÂMARA, Jacintho Arruda. Tarifa nas concessões. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

__________________. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 10. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2015.

DUGUIT, Léon. Leçons de droit public général. Paris: E. de Boccard Editeur, 1926.

GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público e a Constituição brasileira de 1988. São Paulo, Malheiros, 2003.

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Citação

HARB, Karina Houat. Princípio da continuidade do serviço público e interrupção. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/87/edicao-1/principio-da-continuidade-do-servico-publico-e-interrupcao

Edições

Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, Abril de 2017

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