1.   Envelhecimento populacional: risco ao desenvolvimento 

Apesar de o envelhecimento populacional ser um fenômeno mundial, o qual afeta também o Brasil, subsiste uma “presunção de senilidade” relativamente aos maiores de 60 anos, que importa num autêntico desrespeito à sua integridade psíquica e a seus direitos fundamentais. Existe uma “cultura brasileira de hipervalorização do conflito de gerações, pois a velocidade do desenvolvimento tecnológico e da própria dinâmica das relações sociais gera cada vez mais distanciamento de conteúdo entre as mais diversas faixas etárias”, contribuindo para a preservação de um consenso de que alguém “velho” é “ultrapassado”.¹⁴

Nesse contexto, o envelhecimento, ao invés de representar um ganho para a sociedade e “uma condição inexorável, um caminho certo cuja escapatória representa nada menos que o encerramento da própria existência, pois quem não alcança a velhice é alguém que morreu antes de chegar a essa fase natural da vida”,¹⁵ surge como um óbice ou fator de risco para o desenvolvimento, que passa a exigir transformações socioeconômicas profundas, com vistas a garantir uma qualidade de vida digna para as pessoas idosas.

Muito longe disso, países em desenvolvimento e em processo de envelhecimento, como o Brasil, ainda detêm estrutura socioeconômica arcaica, que favorece uma minoria em detrimento da maioria.¹⁶ Enquanto se aguarda sejam tomadas estratégias para o enfrentamento da questão, certo é que a população total brasileira era estimada em torno de 212,7 milhões em 2021, representando aumento de 7,6% ante 2012. Nesse ínterim, a parcela de pessoas com 60 anos ou mais saltou de 11,3% para 14,7% da população. “Em números absolutos, esse grupo etário passou de 22,3 milhões para 31,2 milhões, crescendo 39,8% no período”.¹⁷ 

O próprio termo envelhecimento é muitas vezes associado a declínio da eficiência/desempenho, doenças e morte. A pessoa idosa é vítima de preconceitos.¹⁸ Ocorre o idadismo, o qual, de acordo com o Relatório Mundial produzido pela Organização Mundial de Saúde, acontece quando "a idade é usada para categorizar e dividir as pessoas de maneira a causar prejuízos, desvantagens e injustiças, e para arruinar a solidariedade entre as gerações".¹⁹ 

O idadismo constitui um problema de saúde pública, uma questão de direitos humanos e de desenvolvimento, com graves consequências. Tem sério impacto econômico, custando bilhões de dólares. Contribui para a pobreza das pessoas idosas, de forma que impacta as economias nacionais de maneira ampla e desacelera o desenvolvimento socioeconômico, especialmente nos países de baixa e média rendas.²⁰ 

Surgem novas ideologias em torno do envelhecer. Fala-se no envelhecimento “ativo”, consubstanciado numa participação contínua da pessoa idosa das questões sociais, políticas, econômicas, culturais, dentre outras, e não somente na capacidade de se manter fisicamente ativo ou de fazer parte da força de trabalho. Para salvaguardar um envelhecimento “ativo” e “digno”, imperioso combater problemas como o idadismo e a pobreza das pessoas idosas, o que pode ser feito assegurando-se o ingresso e a manutenção destas no mercado de trabalho, bem como um ambiente laboral sem a presença de discriminações negativas ao desenvolvimento. 

Nesse viés, existe vasta normativa internacional e nacional, a ser destacada, mas que se revela ainda insuficiente e inadequada. Isto porque, como acertadamente escreve a doutrina, o grande desafio que se tem à frente não é, de fato, a consagração de atos normativos internacionais e nacionais protetivos da pessoa humana, mas sim “a criação de mecanismos de sua efetivação e consagração, adequando-os a cada momento histórico e dinâmico da vida de cada pessoa”.²¹

2.   O desenvolvimento inclusivo da pessoa idosa na ordem internacional

Não faltam na ordem internacional instrumentos internacionais protetivos dos interesses da pessoa humana e extensivos aos das pessoas idosas.²² Opta-se aqui, contudo, em razão do recorte escolhido para o verbete em tela – o desenvolvimento inclusivo da pessoa idosa – , por chamar ao debate apenas aqueles que parecem mais propícios a somar a esta temática, quais sejam: a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986, e a Agenda 2030 da ONU. Após o tratamento do desenvolvimento inclusivo da pessoa idosa no Direito pátrio, embora se trate de convenção ainda não ratificada pelo Brasil, mas dadas as perspectivas de vir a sê-lo e do importante impacto que pode representar para este segmento da população brasileira, abordar-se-ão, em tópico separado, ainda que brevemente, alguns aspectos da Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos das Pessoas Idosas.

2.1.  A Declaração sobre o direito ao desenvolvimento, de 1986

A Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, aprovada pela Resolução 41/128, da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 4 de dezembro de 1986, em Paris, merece vir à baila, entre outros aspectos, primeiramente porque reconhece em seu Preâmbulo o desenvolvimento como um amplo processo econômico, social, cultural e político, que objetiva a melhoria constante do bem-estar de “toda a população e de todos os indivíduos com base na sua participação ativa, livre e significativa no processo de desenvolvimento e na justa distribuição dos benefícios dele derivados”.²³ Frise-se, por oportuno, o desejo de melhoria do bem-estar de toda a população; logo, o desenvolvimento deve contar com a participação ativa da coletividade e se dar em benefício de todos, afastadas quaisquer discriminações, sejam estas de que ordem forem.

Ademais, em seu art. 1º, item 1, o documento estabelece ser o desenvolvimento um direito humano inalienável, em razão do qual todos os seres humanos e todos os povos detêm o direito de participar, de contribuir e de gozar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, de modo que os direitos humanos e as liberdades fundamentais possam plenamente se realizar. 

Com isso, assumem os Estados o dever de adotar medidas, estratégias, planos, políticas, voltadas para o desenvolvimento, que contará com a participação ativa, livre e significativa de toda a comunidade, a qual repartirá os benefícios dele decorrentes. Nesse sentido, é o que se depreende do disposto no art. 2º, item 3, pelo qual os Estados têm o direito e o dever de formular políticas nacionais de desenvolvimento adequadas, visando uma constante melhoria do bem-estar de toda a população e de todos os indivíduos, pautadas na sua participação ativa, livre e significativa no processo de desenvolvimento e numa justa distribuição dos benefícios dele derivados.

Ainda com esta ótica, traz a referida Declaração, em seu art 8º, a necessária atuação dos Estados relativamente à adoção de medidas destinadas à garantia de igualdade de oportunidades, indistintamente, inclusive quanto ao direito de acesso à empregabilidade. Assim, registra, no item 1, que os Estados devem pôr em prática, em âmbito nacional, todas as estratégias voltadas para a realização do direito ao desenvolvimento bem como assegurar, especificamente, a igualdade de oportunidades para todos no acesso aos recursos básicos, à educação, aos serviços de saúde, à alimentação, à habitação, ao emprego e à justa distribuição dos rendimentos. Logo, devem ser adotadas medidas capazes de garantir um desempenho ativo no processo de desenvolvimento, além de serem levadas a cabo reformas econômicas e sociais adequadas, a fim de erradicar as injustiças sociais. Os Estados devem encorajar a participação popular nas mais diversas áreas como fator relevante para o desenvolvimento e a plena realização dos direitos humanos.

O enriquecimento do país, visto desta forma, destoa de entendimentos mais restritos de desenvolvimento, como aqueles que o identificam com crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social.²⁴ O PIB, segundo o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), compreende somente “um indicador síntese de uma economia” – “um indicador de fluxo de novos bens e serviços finais produzidos durante um período” –, que auxilia na compreensão de um país. Todavia, “não expressa importantes fatores, como distribuição de renda, qualidade de vida, educação e saúde”. Logo, um país com um PIB pequeno pode ter altíssimo padrão de vida, ao passo que outro com um PIB alto pode ser detentor de padrão de vida relativamente baixo. Quando se analisa o PIB per capita (divisão do PIB pelo número de habitantes), o que se afere é quanto do PIB caberia a cada indivíduo de um país, acaso todos dele recebessem partes iguais.²⁵ Não obstante a importância do PIB como indicador da economia de um país, mais realista, poder-se-ia apontar, seria o Índice de Gini, o qual configura “um instrumento para medir o grau de concentração de renda em determinado grupo”. Assim, identifica “a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos”. Na prática, “varia de zero a um (alguns apresentam de zero a cem). O valor zero representa a situação de igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda. O valor um (ou cem) está no extremo oposto, isto é, uma só pessoa detém toda a riqueza”.²⁶

Ao contrário, a noção de desenvolvimento aqui se aproxima da sua percepção como processo de expansão das liberdades humanas reais de que as pessoas podem desfrutar. Como escreve Amartya Sen, assim percebido, o desenvolvimento exige sejam retiradas as fontes de privação da liberdade, dentre elas a carência de oportunidades econômicas e a pobreza. Isto porque, como acentua esse autor, a falta de liberdades substantivas, por vezes, origina-se diretamente da “pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar de modo apropriado, de ter acesso a água tratada ou saneamento básico”.²⁷

Como bem pondera o vencedor do Prêmio Nobel de Economia de 1998, aquilo que as pessoas conseguem positivamente realizar é o resultado das oportunidades econômicas, liberdades políticas, poderes sociais e condições habilitadoras como boa saúde, educação básica e incentivo e aperfeiçoamento de iniciativas. Assim, a negação da possibilidade de participação do mercado de trabalho, por exemplo, configura “uma das formas de manter a sujeição e o cativeiro da mão-de-obra”.²⁸ Dito de outra forma, recusar às pessoas a oportunidade de participarem da economia e das consequências favoráveis que os mercados são capazes de ofertar pode acarretar o surgimento de privações.²⁹

Amartya Sen comenta sobre a “expansão das ‘capacidades’ [capabilities] das pessoas de levar o tipo de vida que valorizam”,³⁰ por intermédio das políticas públicas adotadas. A contrario sensu, poder-se-ia entender que a ausência de políticas nesse sentido poderia contribuir para a redução da capacidade de autorrealização dos indivíduos. No caso das pessoas idosas, a falta de políticas sociais voltadas para a garantia do pleno emprego e do trabalho digno, por sua vez, pode-se dizer, configuraria fato gerador de indivíduos menos capazes na sociedade. 

O autor versa também acerca das chamadas liberdades instrumentais, como aquelas que “contribuem, direta ou indiretamente, para a liberdade global que as pessoas têm para viver como desejariam”.³¹ Aumentam, por conseguinte, as capacidades das pessoas.³² Dentre elas, exemplificativamente, poder-se-ia compreender a liberdade do exercício profissional, que, não resta dúvida, influencia na liberdade de o indivíduo viver melhor. Conclui, então, que a ideia de expansão da liberdade humana surge tanto como “principal fim como o principal meio do desenvolvimento”.³³

Seguindo esta ordem de ideias, Leonardo Boff escreve sobre sustentabilidade e satisfação de necessidades fundamentais. Segundo o autor, a despeito do modo de produção existente numa sociedade, há sempre certo número de necessidades fundamentais inerentes à condição humana, que devem ser satisfeitas. Assim sendo, para se falar de desenvolvimento sustentável, deve-se estar diante de uma situação na qual estas necessidades estejam sendo atendidas para todas as pessoas (princípio da inclusão), o que impõe um sentido de equidade e de sensibilidade humanitária relativamente às demandas dos semelhantes.³⁴

Trata-se de uma perspectiva que dialoga com o pensamento de Amartya Sen, antes visto, que leva à alteração daquilo que se concebe como pobreza e riqueza. A pobreza não surge somente relacionada à insuficiência de renda, de saúde e de educação, porém também à privação das capacitações, retirando da pessoa as oportunidades de se desenvolver e criar a sua autonomia. “A pessoa não quer apenas receber o pão, quer também conquistá-lo e fazê-lo”. Da mesma forma, a riqueza deixa de ser identificada pela acumulação de bens materiais e pela conta no banco, e sim “pela capacidade de relacionar-se com os outros sem discriminações e no cultivo da solidariedade e do amor”. Desse modo, possível ver “ricos que são pobres e pobres que são ricos”.³⁵

2.2.  A Agenda 2030 e a igualdade no centro do desenvolvimento sustentável 

Interessante trazer a lume a Agenda 2030, estabelecida pela Assembleia Geral das Nações Unidas, realizada em Nova York em setembro de 2015, com a participação de 193 estados membros – dentre eles o Brasil –, da qual se extraem os 5 Ps para o desenvolvimento sustentável e os 17 objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS). Dentre os 5 Ps, estão: pessoas, prosperidade, paz, parcerias e planeta. Os 3 primeiros merecem destaque. As pessoas, já que ligadas ao compromisso de erradicar a pobreza e a fome de todas as maneiras e garantir a dignidade e a igualdade. A prosperidade, por estar conectada ao compromisso de garantir vidas prósperas e plenas, em harmonia com a natureza. A paz, envolta na missão de promover sociedades pacíficas, justas e inclusivas.³⁶ 

Cuida-se de um plano global audacioso e difícil de cumprir até este ano para atingirmos um mundo melhor em todos os povos e nações. Assim sendo, em meio aos 17 ODS, compreendeu-se necessário adotar 169 medidas universais ousadas, abrangentes e essenciais voltadas à promoção do Estado de Direito, dos direitos humanos e da responsividade das instituições políticas. Com propósitos transformadores, possibilita afirmar que o pilar social da nova agenda é muito mais amplo e ambicioso do que eram os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM).³⁷ A Agenda 2030 apresenta grande foco nas pessoas mais vulneráveis. Afinal, no centro do desenvolvimento sustentável aparece, como condição para sua realização, o alcance da igualdade.

No recorte em tela merecem destaque, então, três dos objetivos de desenvolvimento sustentável. Primeiramente, o ODS 1, qual seja, o de erradicação da pobreza, em todas as suas formas e lugares. Para tanto, entre suas metas, está a de garantir que todos os homens e mulheres, particularmente os pobres e vulneráveis, tenham direitos iguais aos detentores de recursos econômicos. Em segundo lugar, o ODS 8, isto é, o que envolve trabalho decente e crescimento econômico, proclamando que se promova para todos o desenvolvimento econômico inclusivo e sustentável, o emprego pleno e produtivo e o trabalho digno. Dentre suas metas está, em meio aos próximos sete anos, alcançar o emprego pleno e produtivo e o trabalho decente para todas as mulheres e homens, inclusive para os jovens e as pessoas com deficiência, logo também para as pessoas idosas que estejam em condições de se manter ou adentrar no mercado de trabalho, assegurando remuneração igual para trabalho de idêntico valor. E ainda, o ODS 10, segundo o qual urge se alcance a redução das desigualdades no interior dos países e entre países, buscando, entre outras metas, até 2030, promover a inclusão social, econômica e política de todos, independentemente de idade, gênero, deficiência, raça, etnia, origem, religião, condição econômica ou outra (ONU, 2015). Esses objetivos estão umbilicalmente ligados, complementam-se e se impactam entre si, pois só uma abordagem holística é capaz de possibilitar entender e enfrentar os problemas ora salientados.

O VI Relatório Luz, única publicação nacional que apresenta um panorama em 360 graus da implementação dos 17 ODS da Agenda 2030 no Brasil, cobrindo as áreas sociais, econômicas e ambientais, foi lançado oficialmente em audiência pública na Câmara dos Deputados em 30 de junho de 2023. O documento revelou um cenário alarmante, ou seja, o País não avançou em 80,35% das 169 metas examinadas, e outras 14,28% tiveram apenas progresso insuficiente. Afora isto, não há dados referentes a 4,76% das metas. Uma delas está ameaçada e as demais estão em retrocesso. Relativamente à ODS 1, nenhuma das suas metas alcançou resultado positivo, e as projeções indicam que houve aumento da pobreza extrema em 2021. No que tange à ODS 8, o relatório destaca que o Brasil ainda é um país escravocrata, pois, entre 2020 e setembro de 2021, mais de 1.700 pessoas foram resgatadas de situação de trabalho análogo à escravidão. Consigna também que, em nosso País, as políticas governamentais de precarização trabalhista e a redução de oportunidades persistem configurando barreiras ao alcance dos compromissos com o trabalho digno e decente. Quanto à ODS 10, em síntese, o que se apurou foi que as desigualdades no Brasil continuam crescendo, afetando avanços adquiridos nos últimos anos. Em suma, a problemática deste verbete, a toda evidência, continua sendo um grande desafio para a sociedade brasileira.³⁸ 

Dado o crescimento mundial da população de pessoas idosas, especialmente nos países de baixa e média renda, acabar com a pobreza em todas suas formas onde quer que seja, consoante determina a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, depende de que se dê cabo também da pobreza das pessoas idosas. E acabar com a pobreza nesse grupo exige, pelo menos em parte, o combate ao idadismo, a garantia do pleno emprego e do trabalho digno e decente. Para ser implementada, a Agenda 2030 necessita da participação de todos, dos setores público, privado e da sociedade civil. Há necessidade de um esforço coletivo. Se os problemas socioeconômicos hoje existentes não podem ser eliminados até lá, podem ao menos ser enfrentados e diminuídos.

3.   O desenvolvimento inclusivo da pessoa idosa no direito brasileiro

3.1.  A ordem constitucional brasileira

A proteção jurídica inclusiva do direito humano ao desenvolvimento da pessoa idosa é, não se poderia deixar de dizer, decorrência lógica do acolhimento da cláusula geral de tutela da personalidade no ordenamento jurídico brasileiro.³⁹ Com efeito, a colocação da dignidade humana como fundamento da República (art. 1º, III da Constituição Federal brasileira), correlacionada a objetivos fundamentais como o de erradicação da pobreza e da marginalização e de redução das desigualdades sociais (art. 3º), conjuntamente com a previsão do parágrafo 2º do art. 5º, o qual traz a não exclusão de quaisquer direitos e garantias, ainda que não expressos, se decorrentes dos princípios adotados pelo texto maior, importam no acolhimento de uma cláusula geral de tutela e promoção da pessoa humana, considerada esta como valor máximo pelo ordenamento.⁴⁰

Ainda, considerada a posição ocupada pelo ser humano no sistema jurídico pátrio, certo também é que o constituinte de 1987/1988 estabeleceu dentre os objetivos fundamentais da República, além daqueles antes citados, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Cabível dizer que, pela primeira vez, uma Constituição destacou os objetivos do Estado Brasileiro, numa relação não exaustiva, porém que contempla os direitos fundamentais, dentre os quais alguns que, como já se afirmou, “valem como base das prestações positivas que venham a concretizar a democracia econômica, social e cultural, a fim de efetivar na prática a dignidade da pessoa humana”.⁴¹

Ditos objetivos não são neutros; pelo contrário, consubstanciam “a expressão das opções ideológicas essenciais sobre as finalidades sociais e econômicas do Estado, cuja realização é obrigatória para os órgãos e agentes estatais e para a sociedade ou, ao menos, os detentores de poder econômico ou social fora da esfera estatal”. Logo, o art. 3º da Constituição contém “verdadeiro programa de ação e de legislação, devendo todas as atividades do Estado brasileiro (inclusive as políticas públicas, medidas legislativas e decisões judiciais) se conformar formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional”. Indo adiante, a Carta de 1988 não se restringe a procedimentos; “apresenta, a partir de uma revolução copernicana do direito constitucional, a determinação da realização substantiva dos direitos sociais, da cidadania e aqueles relacionados diretamente à terceira dimensão de direitos”.⁴²

O art. 5º, caput acolhe o princípio da igualdade formal estabelecendo que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos da normativa que lhe segue. Certo é que, no entanto, os “poderes públicos devem buscar os meios e instrumentos para promover condições de igualdade real e efetiva e não somente contentar-se com a igualdade formal, em respeito a um dos objetivos fundamentais da República: a construção de uma sociedade justa”.⁴³

O art. 5º, XIII, a seu turno, estabelece que é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelece. A norma em comento deve ser lida conjuntamente com outras. Assim, por exemplo, a do art. 6º, que reconhece o trabalho dentre os direitos fundamentais sociais, dotados da garantia da suprema rigidez do parágrafo 4º do art. 60.⁴⁴ Também a norma do art. 7º, que estatui serem direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: XXX, a vedação a diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil. Tem-se, destarte, assegurada “a paridade de tratamento (...) quanto às condições de exercício de funções e de critérios de admissão que tem que ser as mesmas para todos, quanto ao valor do trabalho, não se exigindo a paridade de resultado produtivo”.⁴⁵ Sujeita-se a esta norma o Estado, quando admite trabalhadores, assim como os empregadores privados.⁴⁶

O art. 170, por sua vez, estabelece que a ordem econômica está fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados, entre os seus princípios, o da redução das desigualdades regionais e sociais e o da busca do pleno emprego. Os princípios da ordem econômica têm esta natureza, pois entendidos como condicionantes da própria atividade econômica. Além disso, quanto aos dois princípios antes referidos, são vistos ainda como verdadeiros objetivos da ordem econômica.⁴⁷

Ainda estabelece, no art. 193, que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. Seu parágrafo único, a seu turno, dispõe que incumbe ao Estado exercer a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de sua formulação, monitoramento, controle e avaliação. Com isso, é viável entender que a ordem constitucional brasileira atual alargou as tarefas estatais, mediante a incorporação de fins econômico-sociais positivamente vinculantes das instâncias de regulação jurídica. Logo, a “política deixa de ser concebida como um domínio juridicamente livre e constitucionalmente desvinculado”. Mais, os “domínios da política passam a sofrer limites, mas também imposições, por meio de um projeto material vinculativo”.⁴⁸

As normas anteriores estão todas voltadas genericamente para a existência digna de toda pessoa humana e, portanto, também da pessoa idosa, mas o constituinte destinou a esta duas normas em específico, a serem adiante comentadas. Com efeito, acolher um tratamento constitucional para as pessoas idosas resulta em reconhecer a existência de “uma fragilidade que necessita, demanda e merece o amparo da coletividade, estabelecendo-se a propiciação de um envelhecimento digno às pessoas humanas como um compromisso de caráter constitucional”.⁴⁹ 

Inicialmente, é estabelecida a norma do art. 229, pela qual os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade. Por fim, a do art. 230, segundo a qual é dever da família, da sociedade e do Estado amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida – leia-se aqui “vida digna”, não resta dúvida. Ressalte-se seu parágrafo 1º, de acordo com o qual os programas de amparo aos indivíduos idosos serão executados preferencialmente em seus lares, e seu parágrafo 2º, o qual garante aos maiores de sessenta e cinco anos a gratuidade nos transportes coletivos urbanos. Assim, primeiramente, o que se consagra é um dever mútuo de assistência entre pais e filhos e, em segundo lugar, surge a proteção constitucional da pessoa idosa. Nesta, nota-se, especialmente, o estabelecimento de responsabilidade solidária entre família, sociedade e Estado no que tange ao amparo da pessoa idosa, salvaguardada expressamente a sua participação na comunidade, com defesa de sua dignidade e bem-estar; ainda, que a Constituição adota um critério etário diferenciado para a garantia do transporte público gratuito. 

A Constituição da República de 1988 traz, efetivamente, em seu bojo dispositivos que, consoante afirma a doutrina, “direta ou indiretamente, compelem todos os setores da sociedade brasileira a efetivarem medidas de proteção ao idoso”.⁵⁰ Em consequência, é possível concordar com o posicionamento pelo qual a proteção, amparo e consecução do bem-estar e de uma vida digna à pessoa humana idosa são obrigações constitucionais impostas aos seus filhos, como também a toda a sua família, à comunidade em geral e ao próprio Poder Público. Logo, “inexiste pessoa, física ou jurídica, mesmo que sem personalidade jurídica, isenta do dever legal de angariar meios para amparar a pessoa idosa”.⁵¹

Visto isso, ressalte-se, entende-se que, independentemente do fato de a Constituição da República não ter trazido expressamente o direito ao desenvolvimento como direito humano fundamental, com previsão no parágrafo 2º do art. 5º, o qual traz a não exclusão de quaisquer direitos e garantias, ainda que não expressos, se decorrentes dos princípios adotados pelo texto constitucional, este direito pode e deve ser considerado como tal e, desta forma, passível de comportar a participação de todo e qualquer indivíduo, sendo ele pessoa idosa ou não. Para tanto, em sintonia com esta perspectiva, o direito ao exercício de trabalho ou emprego é assegurado em igualdade de condições a todos, importante meio que é para a subsistência e a autorrealização humana.

3.2.  A legislação infraconstitucional brasileira

Posteriormente à promulgação da Constituição de 1988, a Lei 8.842/1994 dispôs sobre a política nacional da pessoa idosa. Dela, doravante, por tocarem ao propósito deste verbete, alguns dispositivos serão parcial ou totalmente trazidos à tona. Seu art. 1º elucidou, de pronto, a sua mens legis, qual seja, o fato de que a política nacional do idoso tem por objetivo assegurar os seus direitos sociais, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. Em seu art. 2º, considerou idosa a pessoa maior de sessenta anos de idade. O art. 3° trouxe os princípios pelos quais a política nacional do idoso se regerá, dentre os quais: I – a família, a sociedade e o estado têm o dever de assegurar ao idoso todos os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade, bem-estar e o direito à vida; III – o idoso não deve sofrer discriminação de qualquer natureza. O art. 4º estatuiu, dentre as diretrizes da política nacional do idoso: I – a viabilização de formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso, que proporcionem sua integração às demais gerações. Merecedor também de relevo o art. 10, segundo o qual, na implementação da política nacional do idoso, são competências dos órgãos e entidades públicos: IV – na área de trabalho: a) garantir mecanismos que impeçam a discriminação do idoso quanto à sua participação no mercado de trabalho, no setor público e privado.

Bem destaca, então, a doutrina o Decreto 1.948/1996, o qual destinava ao Ministério do Trabalho “a garantia de ‘(...) mecanismos que impeçam discriminação do idoso quanto à sua participação no mercado de trabalho’ (art. 11); em teor análogo o art. 11 do Decreto revogador 9.921/2019”, em que se estabelece a competência do Ministério da Economia, por meio de seus órgãos e de suas entidades vinculadas, para assegurar a implementação de mecanismos que obstem a discriminação da pessoa idosa relativamente à sua participação no mercado de trabalho.⁵²

Da Lei 10.741/2003 (Estatuto da Pessoa Idosa), alguns dispositivos merecem realce. Inicialmente, em meio às suas disposições preliminares, o art. 2º. da lei traz o seu reconhecimento como titular dos direitos fundamentais inerentes à pessoa humana – portanto, também o direito ao seu desenvolvimento humano, bem como à participação no desenvolvimento da nação –, sem prejuízo da proteção integral estatutária, asseguradas todas as oportunidades e facilidades, para a preservação de sua saúde física e mental e seu aperfeiçoamento moral, intelectual, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade. Como se vem dizendo ao longo deste verbete, insta reiterar que, embora importante, o só reconhecimento não basta, é preciso implantar políticas públicas sociais garantidoras destes direitos.

O art. 3º, caput, da lei, estabelece ser obrigação da família, da comunidade, da sociedade e do Poder Público assegurar à pessoa idosa, com absoluta prioridade, a efetivação de alguns direitos, dentre os quais consta o do trabalho. Dita norma guarda consonância com o disposto no art. 230 da Constituição da República, antes comentado. A garantia de prioridade absoluta tem semelhança com as metas da Política Nacional do Idoso.⁵³

A seguir, no Título II, dedicado aos Direitos Fundamentais, Capítulo VI, intitulado “Da Profissionalização e Do Trabalho”, no art. 26, garante à pessoa idosa o direito ao exercício de atividade profissional, respeitadas suas “condições físicas, intelectuais e psíquicas”. Entende-se com isso que, é chegada entre nós a hora de uma conscientização, no sentido de que, respeitar e incluir as pessoas idosas no mercado de trabalho, salvaguardando seu direito humano ao desenvolvimento, exige se admita que não são estas que devem se “enquadrar” nas situações de emprego ou trabalho existentes, mas as ofertas destes é que devem ser compatíveis com as suas condições particulares. Talvez aqui mecanismos de política de ação afirmativa possam ser introduzidos como, v.g., o que consta da nova Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021, art. 25, parágrafo 9º) para outros segmentos vulneráveis.

O contrário disso resultaria numa norma infraconstitucional abstrata, sem efetivação e que não dialogaria com a antes referida cláusula geral de tutela e promoção da pessoa humana. Afinal, como visto, a consagração desta última impõe se salvaguarde o livre desenvolvimento da personalidade humana, o que não se dá senão em uma sociedade livre, justa e solidária, na qual se promova o bem de todos, sem qualquer discriminação. Não discriminar a pessoa idosa, portanto, pressupõe respeitar suas condições físicas, psíquicas e intelectuais. Exige também promover ações efetivadoras do direito fundamental social ao trabalho.

Nesse sentido, diz a doutrina que não se pode deixar que esta norma caia no vazio e no descrédito, transformada em mera enunciação gramatical de uma regra sem consequências práticas. Logo, é imperioso que Estado e sociedade adotem medidas e condutas positivas voltadas para estabelecer garantias concretas para que a pessoa idosa seja efetivamente inserida no mercado de trabalho. Assim, embora algumas grandes empresas já tenham começado a adequar suas políticas de recursos humanos às consequências do envelhecimento populacional, admitindo as vantagens que a contratação de trabalhadores idosos pode trazer, certo, no entanto, é que ainda resta muito a ser realizado para se atingir um patamar ideal de materialização deste direito em prol das pessoas idosas.⁵⁴

Prosseguindo, pode se afirmar que o realce dado pelo art. 26 ao respeito às condições pessoais do trabalhador idoso significa que “o trabalho e/ou as atividades e tarefas de uma profissão, cargo ou função devem ser adaptadas à sua condição biopsicossocial, tal como preconiza a Recomendação 162 da Organização Internacional do Trabalho”.⁵⁵ Enfim, seja como for, ainda que se compreenda que o emprego e o trabalho adequados precisam ser ofertados às pessoas idosas e que não são estas que devem estar condizentes com aqueles, admite-se que, quando se tutela o exercício da atividade laborativa, urbana e rural, em setor público ou privado, proibidas discriminações por idade, é pertinente a ressalva de que em “todos os casos, contudo, algumas condições hão de ser aferidas, como aptidão técnica, capacidade física e intelectual, preenchimento de requisitos mínimos, inclusive eventual aprovação em concurso público”.⁵⁶ 

Prova disso está na oportuna alusão à norma disposta no art. 27 da Lei  10.741/2003, a qual traz a vedação à discriminação e ao limite máximo de idade para ingresso/admissão inclusive no serviço público, mas, de outro lado, ressalva os casos em que a natureza do cargo o exigir.⁵⁷ Da mesma forma, propícia aqui a menção à Súmula 683 do Supremo Tribunal Federal, cujo enunciado é o seguinte: “O limite de idade para inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º., XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido”.⁵⁸ 

Indo além, na análise do art. 26, a doutrina escreve que respeitar as condições físicas, intelectuais e psíquicas do trabalhador idoso tem relação direta com as condições ambientais e de organização do trabalho. Sobre as primeiras, faz-se mera alusão à existência de diversas regras de proteção geral sobre a saúde e segurança do trabalhador, igualmente aplicáveis ao trabalhador idoso. Quanto à acessibilidade ao ambiente de trabalho, interessante trazer à tona a proposta de aplicação do conceito de adaptação razoável previsto na Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência e no Estatuto da Pessoa com Deficiência, por se entender tratar de medida de acessibilidade pertinente à condição da pessoa idosa, a qual pode ao longo da vida passar a ter impedimentos de natureza variada ou mobilidade reduzida. Trata-se de permitir às pessoas idosas o exercício pleno das atividades laborais, em igualdade de condições e oportunidades com os demais trabalhadores. Acerca das condições de organização do trabalho destaca-se o inequívoco reflexo que podem ter sobre a saúde física e mental dos trabalhadores em geral, inclusive dos idosos.⁵⁹

O ordenamento jurídico pátrio, tal qual o italiano, não parece ser fundado no ócio, ao revés, consagra o direito fundamental social ao trabalho, de modo que este surge não apenas como instrumento para manutenção da subsistência, mas também como meio para a realização da própria personalidade, a fim de que todos possam se sentir vivos e socialmente úteis. Assim, nessa ordem de entendimento, concorda-se que uma “legislação que coloca limites de idade rígidos, seja para o acesso ao trabalho, seja para a aposentadoria (limites inspirados exclusivamente na idade e não em outros fatos eventualmente concorrentes) é suspeita de inconstitucionalidade”.⁶⁰

O Estatuto, no parágrafo único do art. 27, admite uma discriminação positiva, de acordo com a qual o primeiro critério de desempate em concurso público será o da idade, dando-se preferência ao candidato de idade mais elevada. Aqui, por conseguinte, mais uma norma protetiva dos interesses da pessoa idosa.

No art. 28, também do Estatuto em tela, é estabelecido que o Poder Público criará e estimulará programas de: “I – profissionalização especializada para as pessoas idosas, aproveitando seus potenciais e habilidades para atividades regulares e remuneradas; II – preparação dos trabalhadores para a aposentadoria, com antecedência mínima de 1 (hum) ano, por meio de estímulo a novos projetos sociais, conforme seus interesses, e de esclarecimento sobre os direitos sociais e de cidadania; III – estímulo às empresas privadas para admissão de pessoas idosas ao trabalho.” Ainda que esta norma programática se refira ao Poder Público, nada impede que o incentivo a tais programas parta da iniciativa privada.⁶¹

Ditos programas sociais, como anota a doutrina, aguardam a formulação de uma política pública nacional de empregos dirigidos para trabalhadores idosos que se aproximam da aposentadoria. São, com efeito, necessárias verdadeiras estratégias voltadas para inserir a pessoa idosa no mercado de trabalho, as quais devem ainda se coadunar com a ótica do envelhecimento ativo, que, de acordo com a Organização Mundial de Saúde, corresponde à “participação contínua nas questões sociais, econômicas, culturais, espirituais e civis”. Só assim a norma estará em consonância com a condição da pessoa idosa como titular de iguais oportunidades relativamente aos demais membros da sociedade e de direito ao tratamento isonômico em todos os aspectos da vida, sobretudo o trabalho.⁶²

Em resumo, o que se vê na prática é que, em outubro de 2023, o Estatuto da Pessoa Idosa completa 20 anos de sua publicação, sem que haja efetiva proteção para a profissionalização e o direito da pessoa idosa ao/no trabalho. Continua-se a aguardar a conscientização acerca da necessária oferta de emprego e trabalho adequada às condições/habilidades/potencialidades da pessoa idosa, consideradas as suas condições físicas, intelectuais e psíquicas. Abraçando este posicionamento, digno de nota o PL nº 6.685/2009, que altera a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), para dispor sobre a proteção do trabalho da pessoa idosa, que chegou apenas em 3 de julho de 2019 à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), para inclusão em pauta e votação. O desleixo com o projeto, que tem como justificativa a Recomendação 162 da OIT, é alarmante.⁶³

4.   A Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos das Pessoas Idosas: a experiência como contributo ao desenvolvimento

Cumpre agora versar sobre a Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos das Pessoas Idosas, numa abordagem que toca a um só tempo as esferas internacional e nacional. Com efeito, não obstante aprovada ela desde junho de 2015 e assinada pelo Brasil, o fato é que o Projeto de Decreto Legislativo – PDC 863/2017 – que permitirá sua aplicação no Brasil ainda está a tramitar na Câmara dos Deputados, aguardando manifestação do Plenário. O atraso na ratificação deste documento internacional configura verdadeiro descaso relativamente à situação da pessoa idosa, dada a sua vulnerabilidade, decorrente do processo do envelhecimento. Resta, entretanto, a esperança de que a referida Convenção venha a ter status de Emenda Constitucional, caso obedecido o rito do art. 5º, parágrafo 3º da Constituição de República.⁶⁴

A condição das pessoas idosas é extremamente peculiar, pois, como já se escreveu, sua vulnerabilidade é potencializada. São indivíduos vulnerados. Imperioso resguardar a sua igualdade, vez que se tornam “desiguais” ao envelhecer. “Os diferentes estágios desse processo [do envelhecimento] alteram de maneira significativa a situação existencial e/ou patrimonial dessa minoria”. Necessária, por conseguinte, uma proteção especial, capaz de tornar efetiva a cláusula geral de tutela da pessoa humana.⁶⁵

Não há empecilho, no entanto, para que, como acertadamente vem entendendo a doutrina, mesmo não estando em vigor, essa Convenção configure “suporte valorativo para interpretação dos direitos das pessoas idosas no país”, servindo para fomentar debates e incentivar o fortalecimento de políticas públicas capazes de concretizar a normativa por ela acolhida.⁶⁶ Logo, partindo dessa premissa, alguns de seus trechos e dispositivos, por tocarem a matéria deste verbete, serão doravante objeto de registro.

Começando por seu Preâmbulo, é válido sublinhar o reconhecimento expresso, nele trazido, quanto à necessidade de abordar os assuntos da velhice e do envelhecimento sob uma perspectiva de direitos humanos, destacando “as valiosas contribuições atuais e potenciais do idoso ao bem-estar comum, à identidade cultural, à diversidade de suas comunidades, ao desenvolvimento humano, social e econômico e à erradicação da pobreza”.⁶⁷

O seu art. 2º conceituou pessoa idosa, estabelecendo ser aquela “com 60 anos ou mais, exceto se a lei interna determinar uma idade base menor ou maior, desde que esta não seja superior a 65 anos. Este conceito inclui, entre outros, o de pessoa idosa”. Portanto, a conceituação de pessoa idosa na Convenção “não se contentou em estabelecer um critério cronológico”; foi além, pois a referência “entre outros” veio, conforme a doutrina, solidificar a compreensão de acordo com a qual a velhice não se resume à mera “contabilização dos anos vividos”.⁶⁸

O art. 3º traz, dentre os seus princípios gerais o da “valorização do idoso, seu papel na sociedade e sua contribuição ao desenvolvimento”. Decerto que, impedida a pessoa idosa de contribuir para o desenvolvimento, o que ocorre se não há garantia do pleno emprego e do trabalho decente e digno, daí decorre a inequívoca inobservância do princípio anterior, mas também de outros, tais como: o da promoção e defesa dos direitos humanos e liberdades fundamentais do idoso; o da dignidade, independência, protagonismo e autonomia do idoso; o da igualdade e não discriminação; o da participação, integração e inclusão plena e efetiva na sociedade; o do bem-estar e cuidado; o da segurança física, econômica e social; o da autorrealização; o da solidariedade e do fortalecimento da proteção familiar e comunitária; o do enfoque diferencial para o gozo efetivo dos direitos do idoso; o da responsabilidade do Estado e da participação da família e da comunidade na integração ativa, plena e produtiva do idoso dentro da sociedade, bem como em seu cuidado e atenção, de acordo com a legislação interna. 

Pelo art. 4º, a seu turno, os Estados Partes se comprometeram a salvaguardar os direitos humanos e as liberdades fundamentais do idoso enunciados na Convenção, sem discriminação de nenhum tipo, assumindo, inclusive, o dever de promover instituições públicas especializadas na proteção e difusão dos direitos do idoso e seu desenvolvimento integral.

No seu art. 5º, a Convenção traz a discriminação por idade associada a outros fatores de exclusão, deixando muito claro que existe não só uma velhice, mas velhices, não apenas uma vulnerabilidade, mas sim muitas vulnerabilidades, a exigirem os respectivos tipos de tutela jurídica. Assim, dispôs expressamente o compromisso de todos os Estados signatários desenvolverem políticas específicas em prol das pessoas idosas em situação de vulnerabilidade e das vítimas de discriminação múltipla. Com isso, a Convenção “transcendeu o conceito meramente cronológico para incluir, acertadamente, características peculiares que qualificam este grupo para fins de proteção e reconhecimento”. Sem esgotar as possíveis intersecções, identificou como vulnerabilidades associadas à idade avançada, a fim de promover a igualdade e o enfrentamento à discriminação: a das mulheres, a das pessoas com deficiência, a daquelas de diversas orientações sexuais e identidades de gênero, a das pessoas migrantes, a das pessoas em condição de pobreza ou marginalização social, a dos afrodescendentes e das pessoas pertencentes a povos indígenas, a das pessoas privadas de liberdade, a das pessoas pertencentes a grupos étnicos, raciais, linguísticos, religiosos e rurais, entre outras.⁶⁹

O art. 8º consagra o direito à participação e integração comunitária, reconhecendo que as pessoas idosas têm direito à participação ativa, produtiva, plena e efetiva dentro da família, da comunidade e da sociedade para sua integração em todas elas. Assim, os Estados Partes se comprometeram a adotar medidas para que a pessoa idosa tenha a oportunidade de participar ativa e produtivamente na comunidade e possa desenvolver suas capacidades e potencialidades. Assim, deverão promover a participação da pessoa idosa em atividades intergeracionais para fortalecer a solidariedade e o apoio mútuo como elementos essenciais do desenvolvimento social. 

No art. 32, os Estados Partes acordam quanto à tomada de consciência no sentido de promover o reconhecimento da experiência, sabedoria, produtividade e contribuição ao desenvolvimento que o idoso proporciona à sociedade em seu conjunto. 

Acerca do trabalho da pessoa idosa, um dos principais caminhos pelos quais ela pode contribuir para o desenvolvimento da sociedade, a Convenção em tela traz igualmente alguns dispositivos merecedores de destaque. Assim, nesse particular, no art. 9º, é acolhida a compreensão sobre a definição de violência contra a pessoa idosa, que abrange um rol exemplificativo de situações, dentre as quais a relativa à da sua exploração pelo trabalho. Além disso, no art. 18, é consagrada a proteção ao direito ao trabalho digno e decente para a pessoa idosa, bem como a igualdade de oportunidades e de tratamento em relação aos outros trabalha­dores, seja qual for a sua idade. Nesse sentido, é estabelecido que os Estados Partes devem adotar medidas para impedir a discrimina­ção profissional do idoso. Fica, assim, vedada qualquer distinção que não se lastreie nas exigências próprias da natureza do cargo, em conformidade com a legislação nacional e de forma apropriada às condições locais. Da mesma forma, o emprego ou a ocupação devem contar com as mesmas garan­tias, benefícios, direitos trabalhistas e sindicais, e ser remunera­dos pelo mesmo salário aplicável a todos os trabalhadores frente a iguais tarefas e responsabilidades. Ademais, os Estados Partes deverão adotar as medidas legislativas, administra­tivas ou de outra índole para promover o emprego formal da pessoa idosa e regular as diversas formas de autoemprego e o emprego doméstico, objetivando prevenir abusos e garantir adequada cobertura social e reconhecimento do trabalho não remune­rado. Nesse viés, os Estados Partes promoverão programas e medidas que facili­tem a transição gradual à aposentadoria, para o que poderão contar com a participação das organizações representativas de empregadores e trabalhadores e de outros organismos interes­sados. Registra-se, ainda, que os Estados Partes deverão promover políticas trabalhistas dirigidas a propiciar que as condições, o ambiente de trabalho, os horários e a organização das tarefas sejam adequados às necessidades e às características do idoso. Deverão, outrossim, estimular o desenvolvimento de programas para a capacitação e certificação de conhecimentos e saberes para promover o acesso da pessoa idosa a mercados de trabalho mais inclusivos.⁷⁰ Por fim, no art. 26, é tutelada a sua acessibilidade ao entorno físico, social, econômico e cultural, bem como a sua mobilidade pessoal nos locais de trabalho.

5.   Conclusão

Consoante se viu anteriormente, é possível pensar no direito ao desenvolvimento sob duas perspectivas, quais sejam: como um direito humano fundamental e, ainda, de forma a relacioná-lo aos Estados. Mais do que um direito voltado a salvaguardar interesses individuais, consiste num valor supremo a ser protegido, com fulcro na solidariedade/fraternidade, por todas as nações.

A partir dessa premissa, convidou-se o leitor a se debruçar sobre a questão do desenvolvimento inclusivo da pessoa idosa, tema relevante em tempos de envelhecimento populacional mundial, sobretudo. Viu-se, por conseguinte, a imprescindibilidade de incluí-la na sociedade, especialmente através do combate à discriminação e da garantia do direito ao trabalho decente e digno, instrumento capaz de colaborar para o atendimento de suas necessidades fundamentais e autorrealização. Negar-lhe o acesso a este direito humano fundamental, notou-se, configura uma negativa ao próprio direito ao desenvolvimento.

Verificou-se a existência de normativa internacional e nacional resguardando tais direitos. Da mesma forma, percebeu-se existirem diretrizes para políticas públicas de emprego/trabalho para trabalhadores de idade avançada, porém ainda pouco ou quase nada difundidas, quiçá aplicadas. Em suma, estar-se-ia diante de um quadro que, na prática, vem desconsiderando o importante contributo que a experiência das pessoas idosas pode representar para o desenvolvimento do País.

Assim sendo, à guisa de conclusão, só restou protestar pela boa vontade dos entes públicos e privados, no sentido de que adotem as medidas e estratégias necessárias à garantia do envelhecimento digno da pessoa humana, sem o que a sociedade de forma alguma atingirá um desenvolvimento sustentável, inclusivo e resiliente.