1. Desafios do contexto latino-americano e o mandato transformador da Comissão Interamericana de Direitos Humanos

1.1. Violência, desigualdade e centralismo do poder político

A América Latina ostenta o maior grau de desigualdade do mundo. Cinco dos dez países mais desiguais do mundo estão na América Latina, dentre eles o Brasil. ¹ Na América Latina, 30% da população vive na pobreza, sendo 11% na pobreza extrema; 25% da população não tem acesso à água potável; e 53% vivem do trabalho informal.

Sob o prisma étnico-racial, de acordo com o International Development Bank, a população afro-descendente corresponde a aproximadamente 25% da população latino-americana. No que se refere à população indígena, estima-se corresponder a 8% da população latino-americana.²Indicadores sociais demonstram o sistemático padrão de discriminação, exclusão e violência a acometer as populações afro-descendentes e indígenas na região, sendo que mulheres e crianças são alvo de formas múltiplas de discriminação (overlapping discrimination). Conclui-se, assim, que, em média, 33% da população latino-americana enfrenta um grave padrão de violação a direitos. ³

Povos indígenas e afro-descendentes estão desproporcionalmente representados entre a população em situação de pobreza e miséria, ⁴sendo que as mulheres sofrem ainda maior grau de vulnerabilidade, por meio da etnização e da feminização da pobreza. 

Não bastando o acentuado grau de desigualdade, a região ainda se destaca por ser a mais violenta do mundo. Concentra 27% dos homicídios, tendo apenas 9% da população mundial. Dez dos vinte países com maiores taxas de homicídio do mundo são latino-americanos.⁵ Estudos apontam que um a cada sete homicídios cometidos no mundo tem como vítimas jovens do sexo masculino de 15 a 29 anos que viviam nas Américas. ⁶

Na pesquisa Latinobarometro 2018 sobre o apoio à democracia na América Latina,⁷  apenas 48% dos entrevistados considerarem a democracia preferível a qualquer outra forma de governo. De acordo com outra pesquisa,⁸  31% consideram que pode haver democracia sem partidos políticos e 27% consideram que a democracia pode funcionar sem Congresso Nacional. Conforme aponta o Pew Research Center, alternativas não democráticas são apoiadas por 23% no Brasil; 27% no México; e 18% na Argentina. ⁹

A região latino-americana tem sido caracterizada por elevado grau de exclusão e violência ao qual se somam democracias em fase de consolidação. A região sofre com um centralismo autoritário de poder, o que vem a gerar o fenômeno do “hiperpresidencialismo” ou formas de “democracia delegativa”. A democratização fortaleceu a proteção de direitos, sem, contudo, efetivar reformas institucionais profundas necessárias à consolidação do Estado Democrático de Direito. A região ainda convive com as reminiscências do legado dos regimes autoritários ditatoriais, com uma cultura de violência e de impunidade, com a baixa densidade de Estados de Direitos e com a precária tradição de respeito aos direitos humanos no âmbito doméstico. 

É neste contexto político, social e cultural, que tem incidência o mandato transformador da Comissão Interamericana, impulsionado pela vocação maior de proteger direitos e transformar realidades.

1.2. Mandato transformador da Comissão Interamericana e a experiência brasileira

O mandato transformador do sistema interamericano se alicerça em três componentes essenciais: (i) a absoluta centralidade das vítimas (razão de ser do sistema interamericano, o que justifica e legitima sua existência mesma); (ii) o corpus juris interamericano (como um patrimônio civilizatório regional abarcando os estandares interamericanos); e (iii) o instituto da reparação integral (violações estruturais apresentam causas estruturais, o que demanda a incidência transformadora do sistema interamericano mediante garantias de não repetição capazes de impulsionar mudanças estruturais em políticas públicas e marcos normativos).

À luz destes três componentes essenciais, cabe à Comissão Interamericana proteger e promover os direitos humanos na região. Nos termos do artigo 41 da Convenção Americana de Direitos Humanos, a Comissão tem a função principal de promover a observância e a defesa dos direitos humanos e, no exercício de seu mandato, tem as seguintes funções e atribuições: a) estimular a consciência dos direitos humanos nos povos da América; b) formular recomendações aos governos dos Estados-membros, quando considerar conveniente, no sentido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos no âmbito de suas leis internas e seus preceitos constitucionais, bem como disposições apropriadas para promover o devido respeito a esses direitos; c) preparar estudos ou relatórios que considerar convenientes para o desempenho de suas funções; d) solicitar aos governos dos Estados-membros que lhe proporcionem informações sobre as medidas que adotarem em matéria de direitos humanos; e) atender às consultas que, por meio da Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos, lhe formularem os Estados-membros sobre questões relacionadas com os direitos humanos e, dentro de suas possibilidades, prestar-lhes o assessoramento que lhes solicitarem; f) atuar com respeito às petições e outras comunicações, no exercício de sua autoridade, de conformidade com o disposto nos artigos 44 a 51 desta Convenção; e g) apresentar um relatório anual à Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos.

Promover, monitorar e proteger os direitos humanos na região constituem a especial vocação da Comissão Interamericana, ao conjugar as funções conciliadora (por exemplo, ao buscar o alcance de soluções amistosas entre Estados e vítimas, quando da violação de direitos); assessora (por exemplo, ao recomendar a adoção de medidas aos Estados para promover direitos humanos); crítica (por exemplo, ao  informar sobre a situação dos direitos humanos em um Estado membro da OEA, depois de ter ciência dos argumentos do Estado, quando persistirem essas violações); promotora (por exemplo, ao elaborar estudos sobre temas de direitos humanos, a fim de promover seu respeito); protetora (por exemplo, ao atuar em casos de extrema gravidade e urgência, a fim de evitar danos irreparáveis às pessoas); e preventiva (por exemplo, ao estimular a cultura de direitos humanos na região, mediante cooperação técnica, com programas de capacitação aos mais diversos atores sociais, fortalecendo a institucionalidade e políticas públicas com enfoque de direitos humanos, considerada a diversidade regional).

Para tanto, o “tool box” da Comissão Interamericana apresenta diversos mecanismos, compreendendo: 

1) medidas cautelares (em casos de urgência, gravidade e danos irreparáveis); 

2) sistema de casos (envolvendo Informes de Admissibilidade e de Mérito, com recomendações e eventual envio do caso à jurisdição da Corte Interamericana); 

3) Informes temáticos (há 13 Relatorias temáticas na Comissão Interamericana, com destaque às Relatorias para os Direitos das Pessoas Idosas; Direitos de Crianças e Adolescentes; Direitos de Pessoas com Deficiência; Direitos de Populações Afro-descendentes; Direitos das Pessoas LGBTI, Direitos das Mulheres; Direitos de Povos Indígenas; Direitos de Pessoas em situação e mobilidade humana; Direitos das Pessoas Privadas de Liberdade, dentre outras); 

4) Informes país (o mandato da Comissão Interamericana envolve os 35 Estados da região); 

5) audiências públicas (a Comissão é a caixa de ressonância das mais graves violações a direitos humanos da região); 

6) soluções amistosas (com elevado grau de cumprimento decorrente do processo participativo de construção coletiva envolvendo a parte peticionária e os representantes do Estado, tendo a Comissão um papel mediador e ativador do diálogo); e 

7) solicitação de informações (mediante a expedição de “carta Artigo 41”). 

A estes 7 mecanismos, some-se a política comunicacional da Comissão Interamericana, baseada na publicação de Comunicados (“Comunicados de Prensa”) e diversos Twittes diários, como instrumento de monitoramento que permite incidência em tempo real. Acrescente-se também todo enfoque promocional, baseado em termos de cooperação institucional e assistência técnica, a fim de fortalecer a cultura de direitos humanos na região.  

A Comissão Interamericana tem exercido um extraordinário papel na difusão de parâmetros protetivos regionais relativos à salvaguarda da dignidade humana (o chamado “corpus iuris interamericano”), que simbolizam um piso protetivo mínimo e não um teto máximo de proteção. Tais parâmetros protetivos têm propiciado a compensação de déficits nacionais, fomentando novas dinâmicas de poder entre atores sociais, o que tem resultado em avanços em marcos legislativos e políticas públicas em matéria de direitos humanos, prevenindo recuos e retrocessos no regime de proteção de direitos.

Na experiência brasileira, casos submetidos à Comissão Interamericana têm apresentado relevante impacto no que tange à mudança de legislação e de políticas públicas de direitos humanos, possibilitando significativos avanços internos. A título ilustrativo, cabe menção aos seguintes avanços: 

1) casos de violência policial, especialmente denunciando a impunidade de crimes praticados por policiais militares, foram fundamentais para a adoção da Lei n. 9.299/96, que determinou a transferência da Justiça Militar para a Justiça Comum do julgamento de crimes dolosos contra a vida cometidos por policiais militares; 

2) casos envolvendo tortura e desaparecimento forçado encorajaram a adoção da Lei 9.140/1995, que estabeleceu indenização aos familiares dos mortos e desaparecidos políticos; 

3) caso relativo a assassinato de uma jovem estudante por deputado estadual foi essencial para a adoção da Emenda Constitucional n. 35/2001, que restringe o alcance da imunidade parlamentar no Brasil; 

4) caso envolvendo denúncia de discriminação contra mães adotivas e seus respectivos filhos – em face de decisão definitiva proferida pelo Supremo Tribunal Federal que negou direito à licença gestante à mãe adotiva – foi também fundamental para a aprovação da Lei 10.421/2002, que estendeu o direito à licença­maternidade às mães de filhos adotivos; 

5) caso envolvendo violência doméstica sofrida pela vítima (caso Maria da Penha Maia Fernandes) culminou na adoção da Lei 11.340/2006 (“Lei Maria da Penha”), que cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher; 

6) casos envolvendo violência contra defensores de direitos humanos contribuíram para a adoção do Programa Nacional de Proteção aos Defensores de Direitos Humanos; 

7) casos envolvendo violência rural e trabalho escravo contribuíram para a adoção do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, bem como da Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo; 

8) casos envolvendo direitos dos povos indígenas foram essenciais para a demarcação e homologação de suas terras; e 

9) casos envolvendo violação aos direitos das pessoas privadas de liberdade foram fundamentais para a ampla instalação das audiências de custódia no país.

Estes avanços destacados por si só são capazes de revelar o mandato transformador da Comissão Interamericana e sua extraordinária contribuição para o fortalecimento da proteção, promoção e defesa dos direitos humanos na região. Com a atuação da sociedade civil, a partir de articuladas e competentes estratégias de litigância, o sistema interamericano tem tido a força catalizadora de promover avanços no regime de direitos humanos. 

2. Riscos e potencialidades do sistema interamericano

2.1. Desafios e impacto do sistema interamericano

O sistema interamericano é capaz de revelar as peculiaridades e especificidades das lutas emancipatórias por direitos e por justiça na região latino-americana. O sistema apresenta uma particular institucionalidade marcada pelo protagonismo de diversos atores, em um palco em que interagem Estados, vítimas, organizações da sociedade civil nacionais e internacionais, a Comissão e a Corte Interamericana no âmbito da Organização dos Estados Americanos.

Neste contexto, essencial é fortalecer o sistema interamericano de proteção de direitos humanos, considerando sua universalidade, institucionalidade, independência, sustentabilidade e efetividade.

Com relação à universalidade do sistema interamericano há se expandir o universo de Estados-partes da Convenção Americana (que contava com 24 Estados-partes em 2020) e sobretudo do Protocolo de San Salvador em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais (que contava apenas com 16 Estados-partes em 2020). Outra medida essencial é ampliar o grau de reconhecimento da jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos, a contar com o aceite de 21 Estados, em 2020. Observa-se que a OEA compreende 35 Estados membros.  

Outra relevante medida é assegurar a elevada independência e autonomia dos membros integrantes da Comissão e da Corte Interamericana, que devem atuar a título pessoal e não governamental. Faz-se necessário densificar a participação da sociedade civil no monitoramento do processo de indicação de tais membros, doando-lhe maior publicidade, transparência e accountability.

Também fundamental é fortalecer a efetividade do sistema interamericano, seja no que se refere à supervisão das decisões da Corte e das recomendações da Comissão. ¹⁰Diversamente do sistema europeu, no sistema interamericano são seus próprios órgãos que realizam o follow up das decisões que eles próprios proferem. Isto porque a Convenção Americana não estabelece mecanismo específico para supervisionar o cumprimento das decisões da Comissão ou da Corte, embora a Assembléia Geral da OEA tenha o mandato genérico a este respeito, nos termos do artigo 65 da Convenção Americana. ¹¹ Na avaliação de Antônio Augusto Cançado Trindade: 

“(...) a Corte Interamericana tem atualmente uma especial preocupação quanto ao cumprimento de suas sentenças. Os Estados, em geral, cumprem as reparações que se referem a indenizações de caráter pecuniário, mas o mesmo não ocorre necessariamente com as reparações de caráter não pecuniário, em especial as que se referem às investigações efetivas dos fatos que originaram tais violações, bem como à identificação e sanção dos responsáveis, – imprescindíveis para por fim à impunidade (e suas consequências negativas para o tecido social como um todo). (...) Atualmente, dada a carência institucional do sistema interamericano de proteção dos direitos humanos nesta área específica, a Corte Interamericana vem exercendo motu propio a supervisão da execução de suas sentenças, dedicando-lhe um ou dois dias de cada período de sessões. Mas a supervisão – como exercício de garantia coletiva – da fiel execução das sentenças e decisões da Corte é uma tarefa que recai sobre o conjunto dos Estados-partes da Convenção”.¹² 

No que se refere à implementação das recomendações da Comissão Interamericana, merecem destaque a criação do SIMORE interamericano (Sistema de Monitoreo de Recomendaciones Internacionales de Derechos Humanos),¹³  bem como a criação de um Observatório de Impacto Estrutural da Comissão Interamericana. ¹⁴

Ademais, as decisões internacionais em matéria de direitos humanos devem produzir eficácia jurídica direta, imediata e obrigatória no âmbito do ordenamento jurídico interno, cabendo aos Estados sua fiel execução e cumprimento, em conformidade com o princípio da boa-fé, que orienta a ordem internacional. Para Antonio Augusto Cançado Trindade: “O futuro do sistema internacional de proteção dos direitos humanos está condicionado aos mecanismos nacionais de implementação”.¹⁵

Outra medida emergencial atém-se à sustentabilidade do sistema interamericano, mediante o funcionamento permanente da Comissão e da Corte, com recursos financeiros,¹⁶ técnicos e administrativos suficientes.

2.2. Sistema interamericano e o fortalecimento dos direitos humanos, da democracia e do Estado de Direito

Finalmente, considerando o contexto latino-americano marcado por profunda desigualdade social, violência epidêmica e dilemas da institucionalidade democrática, fundamental é avançar na afirmação dos direitos humanos, da democracia e do Estado de Direito na região.

O sistema interamericano salvou e salva vidas. Permitiu a desestabilização dos regimes ditatoriais; exigiu justiça nas transições democráticas; e agora demanda o aprimoramento das instituições democráticas com o combate às violações de direitos humanos e proteção aos grupos mais vulneráveis. 

O mandato transformador do sistema interamericano irradia a potencialidade de contribuir para o fortalecimento dos direitos humanos, da democracia e do Estado de Direito na região mais desigual e violenta do mundo – sob a vocação maior de proteger direitos e transformar realidades.