Com o avanço das tecnologias e dos meios de comunicação, o crime organizado aperfeiçoou sua atuação e passou a se estruturar em diversas camadas, com distribuição de tarefas em diferentes níveis hierárquicos, dificultando a responsabilização penal das pessoas que ocupam o ápice do comando da atividade criminosa.

Além disso, com o advento do fenômeno conhecido como globalização, as organizações criminosas passaram a atuar também em diversos países, não constituindo mais as fronteiras dos países um limite à atividade criminosa.

Em razão disso, no plano internacional e no Brasil, foram uniformizadas e positivadas em tratados internacionais e na legislação interna, novas técnicas de investigação criminal aptas à produção de provas da materialidade e autoria dos crimes praticados por organizações criminosas, a fim de fazer cessar a atividade criminosa e permitir a responsabilização penal de seus agentes, com eficiência e celeridade, bem como em consonância com os direitos e garantias fundamentais, como se exige em um Estado Democrático de Direito.

Nesse contexto, foram introduzidos e regulamentados no nosso ordenamento jurídico novos meios de investigação e prova, como a cooperação jurídica internacional, a colaboração premiada, a infiltração de agentes e a ação controlada, esta última o objeto do presente estudo.


1. Evolução histórica


A ação controlada passou a se destacar nos tratados internacionais, como uma das medidas recomendadas aos países da comunidade internacional no combate à criminalidade organizada.

O primeiro tratado multilateral a prevê-la foi a Convenção de Viena de 1988, introduzida em nosso ordenamento jurídico em 1991,1 cujo objeto era o combate ao tráfico de drogas e à lavagem de dinheiro, e por meio do qual se estabeleceu o conceito de entrega vigiada, uma das espécies de ação controlada, bem como sua aplicabilidade entre os países signatários, nos seguintes termos:

“Art. 1º, Item ‘I’: Por ‘entrega vigiada’ se entenda a técnica de deixar que remessas ilícitas ou suspeitas de entorpecentes, substâncias psicotrópicas, substâncias que figuram no Quadro I e no Quadro II anexos nesta Convenção, ou substâncias que tenham substituído as anteriormente mencionadas, saiam do território de um ou mais países, que o atravessem ou que nele ingressem, com o conhecimento e sob a supervisão de suas autoridades competentes, com o fim de identificar as pessoas envolvidas em praticar delitos especificados no parágrafo 1 do Artigo 2 desta Convenção; (...).”


“Art. 11: 1 - Se os princípios fundamentais dos respectivos ordenamentos jurídicos internos o permitirem, as Partes adotarão as medidas necessárias, dentro de suas possibilidades, para que se possa recorrer, de forma adequada, no plano internacional, à entrega vigiada, com base nos acordos e ajustes mutuamente negociados, com a finalidade de descobrir as pessoas implicadas em delitos estabelecidos de acordo com o parágrafo 1 do Artigo 3 e de encetar ações legais contra estes. 2 - As decisões de recorrer à entrega vigiada serão adotadas, caso a caso, e poderão, quando necessário, levar em conta ajustes financeiros e entendimentos relativos ao exercício de sua competência pelas Partes interessadas. 3 - As remessas ilícitas, cuja entrega vigiada tenha sido negociada poderão, com o consentimento das Partes interessadas, ser interceptadas e autorizadas a prosseguir intactas ou tendo sido retirado ou subtraído, total ou parcialmente, os entorpecentes ou substâncias psicotrópicas que continham.”

Sensibilizado com o panorama internacional da época, o legislador brasileiro estabeleceu a primeira previsão legal da ação controlada, justamente na primeira lei de combate às organizações criminosas, a Lei 9.034/1995, em seu art. 2º, II, que dispôs:

“Art. 2º Em qualquer fase de persecução criminal são permitidos, sem prejuízo dos já previstos em lei, os seguintes procedimentos de investigação e formação de provas:

(...) 

II - a ação controlada, que consiste em retardar a interdição policial do que se supõe ação praticada por organizações criminosas ou a ela vinculado, desde que mantida sob observação e acompanhamento para que a medida legal se concretize no momento mais eficaz do ponto de vista da formação de provas e fornecimento de informações”.

Posteriormente, a Lei 12.217/2001 (Lei de Tóxicos), em seu art. 53, também previu a ação controlada, tendo sido revogada pela Lei 11.343/2006 (Lei de Drogas), que em seu art. 53, todavia, preservou o referido instituto nos seguintes termos:

“Art. 53.  Em qualquer fase da persecução criminal relativa aos crimes previstos nesta Lei, são permitidos, além dos previstos em lei, mediante autorização judicial e ouvido o Ministério Público, os seguintes procedimentos investigatórios: 

(...) 

II - a não-atuação policial sobre os portadores de drogas, seus precursores químicos ou outros produtos utilizados em sua produção, que se encontrem no território brasileiro, com a finalidade de identificar e responsabilizar maior número de integrantes de operações de tráfico e distribuição, sem prejuízo da ação penal cabível. 

Parágrafo único.  Na hipótese do inciso II deste artigo, a autorização será concedida desde que sejam conhecidos o itinerário provável e a identificação dos agentes do delito ou de colaboradores.”

A Convenção de Palermo,2 que teve como escopo o combate ao crime organizado transnacional, em seu art. 20, também estabeleceu a adoção da ação controlada por meio da entrega vigiada, no combate à criminalidade organizada transnacional:

“Art. 20, Item 1: Se os princípios fundamentais do seu ordenamento jurídico nacional o permitirem, cada Estado Parte, tendo em conta as suas possibilidades e em conformidade com as condições prescritas no seu direito interno, adotará as medidas necessárias para permitir o recurso apropriado a entregas vigiadas e, quando o considere adequado, o recursos a outras técnicas especiais de investigação, como a vigilância eletrônica ou outras formas de vigilância e as operações de infiltração, por parte das autoridades competentes no seu território, a fim de combater eficazmente a criminalidade organizada.”

Já no ano de 2012, com a edição da Lei 13.683/2012 (Lei de Lavagem de Dinheiro), que acrescentou o art. 4º-B à Lei 9.613/1998, instituiu-se uma nova modalidade de ação controlada, nos seguintes termos: “Art. 4º-B. A ordem de prisão de pessoas ou as medidas assecuratórias de bens, direitos ou valores poderão ser suspensas pelo juiz, ouvido o Ministério Público, quando a sua execução imediata puder comprometer as investigações.”

Por fim, em 2013 sobreveio a Lei 12.850/2013, que definiu organização criminosa e dispôs sobre os meios de obtenção de prova, dentre eles a ação controlada, em seus arts. 8º e 9º, abaixo transcritos:

“Art. 8º Consiste a ação controlada em retardar a intervenção policial ou administrativa relativa à ação praticada por organização criminosa ou a ela vinculada, desde que mantida sob observação e acompanhamento para que a medida legal se concretize no momento mais eficaz à formação de provas e obtenção de informações. 

§ 1º O retardamento da intervenção policial ou administrativa será previamente comunicado ao juiz competente que, se for o caso, estabelecerá os seus limites e comunicará ao Ministério Público. 

§ 2º A comunicação será sigilosamente distribuída de forma a não conter informações que possam indicar a operação a ser efetuada. 

§ 3º Até o encerramento da diligência, o acesso aos autos será restrito ao juiz, ao Ministério Público e ao delegado de polícia, como forma de garantir o êxito das investigações. 

§ 4º Ao término da diligência, elaborar-se-á auto circunstanciado acerca da ação controlada.

(...)

Art. 9º Se a ação controlada envolver transposição de fronteiras, o retardamento da intervenção policial ou administrativa somente poderá ocorrer com a cooperação das autoridades dos países que figurem como provável itinerário ou destino do investigado, de modo a reduzir os riscos de fuga e extravio do produto, objeto, instrumento ou proveito do crime.”

Atualmente, portanto, temos três hipóteses de permissão da adoção da ação controlada na persecução penal, em razão da temática do crime investigado: (i) art. 53 da Lei 11.343/2006 (Lei de Drogas); (ii) art. 4º-B da Lei 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro); e (iii) arts. 8º e 9º da Lei 12.850/2013 (Lei de Combate às Organizações Criminosas).

Melhor seria que o procedimento da ação controlada estivesse previsto no Código de Processo Penal, para que não persistissem dúvidas acerca de sua aplicação a todas as espécies de crimes, uma vez que a atividade criminosa de regra não é linear, não se restringe a um tipo penal, não se justificando sua adoção apenas quando envolvidos os crimes acima mencionados e/ou a prática de crimes por organização criminosa.


2. Conceito


A ação controlada trata de uma medida incidental ao inquérito policial, se revelando tanto como técnica especial de investigação criminal, como meio de prova no inquérito policial e no processo penal.

Por meio dela se busca a prova da materialidade e autoria de infrações penais graves, de difícil comprovação.

Consiste a medida no retardamento da devida intervenção policial sobre uma conduta criminosa, com a finalidade de se obter a maior quantidade e qualidade de prova a fim de possibilitar a plena responsabilização criminal de todos os agentes envolvidos com o fato.

O conceito legal vem estabelecido no art. 8º da Lei 12.850/2012: “consiste a ação controlada em retardar a intervenção policial ou administrativa relativa à ação praticada por organização criminosa ou a ela vinculada, desde que mantida sob observação e acompanhamento para que a medida legal se concretize no momento mais eficaz à formação de provas e obtenção de informações”.

De acordo com a lição de Guilherme de Souza Nucci:

“Trata-se do retardamento legal da intervenção policial ou administrativa, basicamente a realização da prisão em flagrante, mesmo estando a autoridade policial diante da concretização do crime praticado por organização criminosa, sob o fundamento de se aguardar o momento oportuno para tanto, colhendo-se mais provas e informações. Assim, quando, futuramente, a prisão se efetivar, será possível atingir um maior número de envolvidos, especialmente, se viável, a liderança do crime organizado”.3 

A ação controlada é um gênero do qual fazem parte a não atuação policial e a entrega ou conduta vigiada.

Por não atuação policial se compreende a temporária e motivada abstenção por parte da autoridade policial de efetuar a prisão em flagrante ou de intervir de qualquer outra maneira para fazer cessar a atividade criminosa.

Já por entrega ou conduta vigiada se compreende a vigilância ou o monitoramento da autoridade policial e seus agentes sobre o fato criminoso e seus autores.

Em ambas as condutas, a finalidade a que se orientam é para que a ação policial ocorra no melhor e mais oportuno momento para a formação da prova do fato ou dos fatos criminosos.

Em nosso entendimento, a ação controlada não se limita como uma exceção à prisão em flagrante, mas sim uma ampla hipótese de não atuação policial em diversas situações que possam se apresentar ao longo de uma investigação criminal, como a intimação de testemunhas, a execução de mandados de busca e apreensão, mandados de prisão temporária e preventiva, indiciamentos e outras medidas próprias do inquérito policial. 

Todas acabam sendo diferidas para viabilizar a completa formação do conjunto probatório. 

Nesse sentido é a lição de Luiz Flavio Gomes e Marcelo Rodrigues da Silva:

“(...) não se trata apenas do flagrante ou de se retardar o flagrante. São hipóteses de não se prender em flagrante, não se cumprir mandado de prisão preventiva, não se cumprir mandado de prisão temporária, não se cumprir ordens de seqüestro e apreensão de bens. A ação controlada é algo mais amplo do que o simples flagrante prorrogado”.4 

Por exemplo, imagine uma investigação criminal de tráfico internacional de drogas na qual a autoridade policial brasileira recebe a informação de policiais de um determinado país, acerca da entrada no Brasil de um estrangeiro para receber uma quantidade de droga de um grande traficante brasileiro, para posteriormente transportá-la ao seu país de procedência, onde entregará a um grande traficante daquela localidade.

Nessa hipótese, a autoridade policial brasileira, deverá se abster de autuar em flagrante o estrangeiro que ingressará em nosso território e dele sairá portando droga consigo.

Há no caso uma não atuação policial, a autoridade policial deixa de prender em o estrangeiro durante sua estada no Brasil.

Por outro lado, tanto a autoridade policial brasileira como a estrangeira irão proceder ao monitoramento da estada do estrangeiro no Brasil, registrando e documentando todos os seus passos, os seus encontros e as entregas da droga, tanto no Brasil como no exterior e, por fim, realizarão a prisão de todos os envolvidos quando da entrega da droga no exterior, ou até mesmo em momento posterior e mais oportuno, na hipótese em que se vislumbrar a necessidade da continuidade da investigação de maneira velada, a fim de possibilitar a responsabilização de outros traficantes e/ou financiadores posicionados no cume da organização criminosa. 

Nesse exemplo, as duas medidas adotadas pela autoridade policial, a de não atuação policial e a de entrega vigiada, terão por finalidade a formação da prova de toda a atividade criminosa, com posterior prisão de todos os envolvidos e cessação da atividade criminosa.

Vejam que se não existisse a previsão legal da ação controlada, a autoridade policial seria obrigada a agir quando do encontro do transportador da droga com o traficante brasileiro, efetuando a prisão em flagrante dos dois, mas deixaria de prender o traficante no exterior, diminuindo a eficácia da ação policial.

Outro exemplo bastante importante do emprego da ação controlada, compreendida a não atuação policial e o monitoramento das atividades criminosas se dá no desenvolvimento de grandes operações policiais, voltadas para a desarticulação de grandes organizações criminosas.

O início de uma grande operação policial normalmente ocorre com a investigação de atos criminosos praticados por integrantes de pequena ou média importância na estrutura criminosa, justamente em razão de permanecerem ainda ocultos os atos mais danosos, praticados pelos agentes situados no topo da cadeia criminosa.

Em razão disso, a autoridade policial determina a realização de diversas medidas investigativas para comprovação da materialidade e autoria dos crimes praticados, notadamente a vigilância dos suspeitos e medidas que possam necessitar de autorização judicial, como o afastamento dos sigilos bancário e fiscal e os monitoramentos telefônico, telemático e ambiental, dentre outros.

Diante do desenvolvimento de todas as medidas investigativas empregadas, a autoridade policial passará a acompanhar em tempo real todas as atividades dos membros da organização criminosa e, fatalmente, irá se deparar com o conhecimento de crimes ocorrendo em tempo real.

Nessa hipótese, a autoridade policial deve proceder à ação controlada para que as demais medidas investigativas se desenvolvam visando o melhor momento para a formação da prova contra toda a organização criminosa, a fim de evitar que seja ela obrigada a efetuar a prisão em flagrante de pequenos ou médios criminosos, causando assim a indevida frustração da operação policial no seu objetivo de desarticular um determinado grupo ou organização criminosa.

Um exemplo dessa situação ocorre quando na monitoração de “doleiros” registra-se a remessa ilegal de pequenas quantias em dinheiro para o exterior, deixando a autoridade policial de atuar imediatamente com o correto escopo de obtenção de provas de grandes esquemas de corrupção transnacionais nos quais estão envolvidos os mesmos “doleiros”.   


3. Procedimento


Em nosso ordenamento jurídico cabe ao Delegado de Polícia a iniciativa da medida de ação controlada, em razão de conduzir a investigação criminal e por ser a primeira autoridade estatal a ter contato com o fato criminoso, situação da qual decorre o dever legal de investigá-lo e de esclarecer todas as suas circunstâncias.

Por se tratar de uma medida investigativa e de um meio de prova, deve ser materializada incidentalmente ao inquérito policial, por meio de despacho fundamentado da autoridade policial, a fim de permitir o controle de legalidade externo a ser exercido pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, bem como para possibilitar o exercício da ampla defesa do investigado no momento adequado.

Em seguida, deve o Delegado de Polícia comunicar o juiz competente, em autos sigilosos, que por sua vez comunicará o membro do Ministério Público.

Enquanto a diligência estiver em andamento, somente o Delegado de Polícia, o membro do Ministério Público e o juiz terão acesso aos autos de ação controlada, nos termos do disposto no art. 8º, § 3º, da Lei 12.850/2013 (organizações criminosas), a fim de não frustrar o resultado da diligência.

Ao final, a autoridade policial entregará ao juiz auto circunstanciado, detalhando as diligências realizadas no âmbito da ação controlada (art. 8º, § 4º, da Lei 12.850/2013).

Na hipótese da ação controlada ter sido determinada por autoridade policial no curso de investigação envolvendo organizações criminosas, não há necessidade de autorização prévia da autoridade judicial, apenas de sua comunicação ao juiz competente pelo Delegado de Polícia.

Nesse sentido se posicionou a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, ainda na vigência da Lei 9.034/1995, a primeira a tratar de organizações criminosas, conforme ilustra a ementa do julgado transcrita abaixo: 

“PROCESSO PENAL. RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS. TRANCAMENTO DE AÇÃO PENAL. MEDIDA EXCEPCIONAL. AUSÊNCIA DAS HIPÓTESES. PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO E INTERCEPTAÇÃO TELEFÔNICA. EMBASAMENTO EM DENÚNCIA ANÔNIMA. EXISTÊNCIA DE OUTROS ELEMENTOS. DEPOIMENTOS PRESTADOS PERANTE O MINISTÉRIO PÚBLICO. POSSIBILIDADE. QUEBRA DO SIGILO DAS COMUNICAÇÕES TELEFÔNICAS E PRORROGAÇÕES DEVIDAMENTE FUNDAMENTADAS. AÇÃO POLICIAL CONTROLADA. LEI Nº 9.034/95. PRÉVIA AUTORIZAÇÃO JUDICIAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. LAVAGEM DE DINHEIRO. CRIMES ANTECEDENTES. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. COMPETÊNCIA. VARA FEDERAL ESPECIALIZADA. RESOLUÇÃO Nº 20 DO TRF DA 4ª REGIÃO. REUNIÃO DE PROCESSOS POR CONEXÃO. ARTIGO 80 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. FACULDADE DO JUIZ. RECURSO DESPROVIDO.

I. O trancamento da ação penal, através do presente remédio, é medida excepcional, somente admissível quando patente nos autos, de forma inequívoca, a inocência do acusado, a atipicidade da conduta ou a extinção da punibilidade, hipóteses não evidenciadas no caso em comento. II. Esta Corte Superior de justiça possui entendimento no sentido da possibilidade de instauração de procedimento investigatório com base em denúncia anônima, desde que acompanhada de outros elementos. Precedentes. III. A motivação para decretação da interceptação e a imprescindibilidade da quebra do sigilo das comunicações telefônicas foram devidamente fundamentadas, ou seja, foram demonstrados indícios da participação do ora recorrente em vários crimes punidos com reclusão, inexistindo, assim, irregularidades a conduzir a ilicitude da medida. IV. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento segundo o qual as interceptações telefônicas podem ser prorrogadas, desde que devidamente fundamentadas pelo juízo competente em relação à necessidade do prosseguimento das investigações. V. Este Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que a ação policial controlada, nos termos da Lei nº 9.034/95, não exige prévia autorização judicial. VI. Não tendo o argumento de inexistência dos crimes antecedentes à lavagem de dinheiro sido objeto de debate e decisão na instância ordinária, esta Corte fica impedida de apreciar a matéria, sob pena de indevida supressão de instância. Precedentes. VII. Esta Quinta Turma possui entendimento de que a Resolução nº 20/2003 do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que com base na Resolução nº 314/2003 do Conselho da Justiça Federal, determinou que algumas varas criminais fossem especializadas para processar e julgar os crimes contra o sistema financeiro nacional de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores não viola os arts. 61 à 91 do Código de Processo Penal, tendo em vista que foi autorizada pelo art. 3º da Lei nº 9.664/98. VIII. O Superior Tribunal de Justiça entende que a reunião de processos em razão da conexão é uma faculdade do Juiz, conforme interpretação a contrario sensu do art. 80 do Código de Processo Penal que possibilita a separação de determinados processos. Precedentes. IX. Recurso desprovido.” (STJ, RHC 29.658/RS, 5ª Turma, rel. Min. Gilson Dipp, j. 02.02.2012).

Pode o juiz, ao apreciar a comunicação da ação controlada, fixar limites e estabelecer outras condições para o desenvolvimento da medida, nos termos do art. 8º, § 1º, da Lei 12.850/2013.

Na hipótese de ação controlada fundamentada na Lei de Drogas, a autorização prévia do juiz é necessária para o início da ação controlada, nos termos do art. 53 da Lei 11.343/2006.

Por fim, cumpre destacar a ação controlada envolvendo a investigação da prática de crimes transnacionais. Nessa situação, a medida só poderá ser determinada se houver prévio contato e compromisso de cooperação com as autoridades estrangeiras do país de provável destino do investigado ou do seu itinerário, evitando-se assim corretamente um maior risco de fuga e/ou de perda do objeto relacionado ao crime que se pretende provar (art. 9º da Lei 12.850/2003).


Notas

1  Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, introduzida no ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 154/1991.  

2  Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional de 2000, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 5.015/2004.

3  NUCCI, Guilherme de Souza. Organização criminosa, p. 77.

4  GOMES, Luiz Flávio; RODRIGUES DA SILVA, Marcelo. Organizações criminosas e técnicas especiais de investigação: questões controvertidas, aspectos teóricos e práticos e análise da Lei 12.850/13, p. 379.



Referências

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Citação

FORNAZARI JUNIOR, Milton. Ação controlada. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Processo Penal. Marco Antonio Marques da Silva (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/415/edicao-1/acao-controlada

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Tomo Processo Penal, Edição 1, Agosto de 2020