1. Considerações iniciais

O primeiro diploma legal que se reportou ao inquérito civil no Brasil foi a Lei 7.347/1985, que o disciplinou em seu art. 8º, § 1º, tendo sido ampliado o seu objeto pelo art. 129, III, da Constituição Federal de 1988, e ratificada a sua utilização em outros diplomas legais posteriores, como o Estatuto da Criança e do Adolescente e o Código de Defesa do Consumidor. Na lição de Hugo Nigro Mazzilli:

“O inquérito civil é uma investigação administrativa a cargo do Ministério Público, destinada basicamente a colher elementos de convicção para eventual propositura de ação civil pública; subsidiariamente, serve para que o Ministério Público: a) prepare a tomada de compromissos de ajustamento de conduta ou realize audiências públicas e expeça recomendações dentro de suas atribuições; b) colha elementos necessários para o exercício de qualquer ação pública ou para se aparelhar para o exercício de qualquer outra ação a seu cargo”.¹ 

Em relação ao Ministério Público do Trabalho, merece destaque o quanto disposto no art. 84, inciso II, da Lei Complementar 75/1993, que lhe confere a atribuição funcional de “instaurar inquérito civil e outros procedimentos administrativos, sempre que cabíveis, para assegurar a observância dos direitos sociais dos trabalhadores”.

O inquérito civil se destina, como regra, a investigar fatos determinados. Entrementes, considerando-se que a matéria não se encontra subordinada ao princípio da tipicidade penal, também pode ser utilizado para investigar um estado de coisas ou uma situação permanente. A existência de fato determinado ou justa causa constitui pressuposto material ou substancial para instauração de inquérito civil, mesmo que posteriormente seja verificado que os eventos ocorreram de modo diverso ou que não há provas de sua existência.

Não se admite, todavia, que sob o pretexto de ausência de justa causa sejam estabelecidos limites demasiadamente estreitos para a atividade investigatória do Parquet². Adotar este entendimento significaria esvaziar a atuação da instituição, que se encontraria em verdadeira situação de impossibilidade de defesa dos interesses transindividuais e não cumpriria o seu papel constitucional.

Segundo Édis Milaré, o inquérito civil possui função preventiva, reparatória e repressiva.³ Segundo Roberto Moreira de Almeida, a sua finalidade seria dúplice: apuração de autoria e materialidade de lesões metaindividuais e eventual ajuizamento de ação civil pública.⁴ A Resolução 23/2007, do Conselho Nacional do Ministério Público, ampliando o seu escopo, assevera que o inquérito civil serve como preparação para o exercício das atribuições inerentes às funções institucionais do Ministério Público. É este indubitavelmente o seu mister, porquanto em inúmeras oportunidades a atuação do Ministério Público não se esgota com a interposição de ação civil pública.

Na seara trabalhista, o inquérito civil encontra-se disciplinado em duas regulamentações: a Resolução CNMP 23/2007 e a Resolução CSMPT 69/2007. Ambos os diplomas normativos devem ser consultados em sua forma compilada, porquanto inúmeras alterações foram introduzidas desde o advento de cada um deles, no ano de 2007.

2. Aproximações e distinções entre o inquérito civil e o inquérito policial

A criação do inquérito civil foi inspirada no inquérito policial. Naturalmente, pois, os dois institutos apresentarão pontos de similitude e de divergência, em especial devido ao tratamento legal que cada um recebe. O inquérito policial encontra disciplina normativa no art. 4º e seguintes do Código de Processo Penal; já o inquérito civil está regrado, precipuamente, pela lei de ação civil pública – LACP, em seu art. 8º.

O inquérito policial tem por finalidade apurar a existência e a autoria de infrações penais, para fundamentar a eventual interposição de ação penal, pública ou privada. O inquérito civil, por seu turno, tem por objeto a investigação de fatos que ensejam lesões a interesses transindividuais, podendo ou não fundamentar uma ação civil pública ou outro instrumento processual mais adequado ao interesse que se busca tutelar. A presidência do inquérito civil é uma atribuição exclusiva do Ministério Público, o que significa que nem os demais legitimados para propositura da ação civil pública⁵  podem realizar a instauração de inquérito civil; no inquérito policial, pode ser exercida tanto pelo Ministério Público quanto pela autoridade policial. Embora somente o Ministério Público possa instaurar inquérito civil, isso não significa que outros legitimados à propositura de ações coletivas não possam realizar investigações ou produção de provas; nesta hipótese, terão de utilizar um outro instrumento, como por exemplo a sindicância.⁶ 

Pode o membro do Ministério Público requerer o arquivamento do inquérito policial, na hipótese de falta de indícios acerca da materialidade ou autoria do crime, que deverá ser encaminhado ao Poder Judiciário para apreciação e deferimento, se for o caso, com a possibilidade de reexame da promoção do arquivamento pelo Procurador Geral de Justiça ou outro órgão competente (art. 28 do Código de Processo Penal). A promoção de arquivamento do inquérito civil já instaurado, pelo Procurador do Trabalho, é submetida ao obrigatório reexame ex officio pela Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público do Trabalho, independentemente de provocação.

3. Características do inquérito civil

A facultatividade é uma das primaciais características do inquérito civil, porquanto o membro do Ministério Público não está obrigado a realizar o prévio procedimento investigatório para interposição de ação civil pública ou outra ação. Em outras palavras, o inquérito civil não é pressuposto processual para o ajuizamento das ações a cargo do Parquet, pois é um dos instrumentos de atuação do Ministério Público e não uma de suas funções institucionais, na precisa distinção técnica prevista nos arts. 5º e 6º da Lei Complementar 75/1993.

Apenas se justifica a instauração do inquérito civil, mediante publicação de portaria, como determina o art. 4º da Resolução CNMP 23/2007, se a notícia de fato não estiver acompanhada dos elementos de convicção imprescindíveis para a propositura da ação, hipótese em que haverá necessidade de esclarecimento e averiguação dos fatos constitutivos da irregularidade denunciada.

Por conseguinte, o procedimento administrativo é dispensável; entrementes, é mister gizar que o Procurador do Trabalho somente deve ajuizar ação civil pública sem a prévia investigação através do inquérito civil quando houver uma prova deveras robusta acompanhando a denúncia, vez que estará sujeito aos mesmos ônus de prova que são inerentes à parte autora nas demandas judiciais. Em hipótese alguma, por outro lado, sob o pretexto da facultatividade, deve realizar investigações sem a correspondente formalização em procedimento administrativo, pois estará procedendo em total desconformidade com a lei e em desrespeito aos direitos fundamentais do investigado⁷.

A formalidade flexível também pode ser aduzida como uma de suas características, porquanto não há um iter processual rigoroso a ser observado pelo membro do Ministério Público, como sói acontecer nos processos judiciais. Isto não significa, de modo algum, que o Procurador do Trabalho possa agir sem método nem critério, ou ainda sequer sem um procedimento escrito; ao revés, significa que a formalização dos atos processuais pode ser flexibilizada a depender do objeto investigado ou das circunstâncias da ilicitude, não havendo uma determinação específica quanto à ordem ou à efetiva realização dos atos processuais, o que poderia engessar a atividade investigativa em determinados casos.

Há resoluções do Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Superior do Ministério Público do Trabalho que estabelecem a estrutura básica do inquérito civil⁸, que tem fases bem definidas de trâmite: instauração, instrução e conclusão. Todavia, as próprias regras preveem a hipótese de flexibilização, que não acarretará nenhuma nulidade ao procedimento administrativo. Acerca deste aspecto, Paulo Alvarenga afirma que:

“O promotor não está adstrito a uma conduta investigativa rigorosamente sequenciada, inexistindo uma disciplina legal prévia estabelecendo um roteiro ordenado de investigação a ser formalmente acatado, podendo livremente o órgão ministerial atribuir primazia e preferência a determinada diligência ou modalidade de prova a ser coligida, segundo a conveniência e oportunidade da investigação inicialmente proposta. Não há normas rígidas disciplinando o trâmite do inquérito civil”.

Há que se destacar, porque oportuno, que esta flexibilidade alcança apenas as normas de ordem procedimental relativas ao inquérito. Assim, se houver a violação de preceitos constitucionais ou direitos fundamentais do investigado, como a obtenção de provas ilícitas, haverá nulidade absoluta e deverão ser rechaçados todos os elementos de convicção coligidos.

A propósito dos direitos constitucionais, impende ressaltar que, tratando-se de procedimento e não de processo,⁹ o inquérito civil tem por característica a inquisitoriedade, ou seja, não está submetido aos princípios do contraditório e ampla defesa.¹⁰ A lição de Hugo Nigro Mazzilli é lapidar:

“O inquérito civil não é processo administrativo e, sim, mero procedimento; nele não há uma acusação nem nele se aplicam sanções; nele não se criam direitos nem se impõem sanções; nele não se limitam, nem se restringem, nem se cassam direitos. Em suma, no inquérito civil não se decidem interesses; não se aplicam penalidades; ele serve apenas para colher elementos ou informações com o fim de formar-se a convicção do órgão do Ministério Público para eventual propositura ou não das ações a seu cargo.

Assim, não sendo um processo que contenha um fim em si mesmo, o inquérito civil não é contraditório, da mesma forma que não o é o inquérito policial. Nele não se aplica, portanto, o princípio da ampla defesa, pois nele não há, tecnicamente, uma acusação, nem sanções”.¹¹ 

Continua Mazzilli argumentando que, a despeito da inquisitoriedade, nada impede, e até mesmo se recomenda, que o membro do Parquet conceda vista ao interessado e promova a sua oitiva, seja em audiência em que será interrogado ou em audiência em que serão interrogadas as testemunhas. Esta conduta é salutar porque em geral o investigado possui inúmeros elementos probatórios, que inclusive poderão ser utilizados em eventual ação civil pública, e pode delimitar com melhor clareza, geograficamente ou com relação ao interstício de tempo, os fatos denunciados.¹² 

Em um pedido de liminar em ação direta de inconstitucionalidade em que eram discutidos dispositivos de uma lei complementar do Estado de São Paulo sobre as atribuições do Ministério Público, o Supremo Tribunal Federal ratificou a natureza jurídica inquisitiva do inquérito civil:

“EMENTA. Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Artigos 105, 108, "caput" e §1º, 111, 166, V e X (este só no tocante à remissão ao inciso V do mesmo artigo), 299, §2º, todos da Lei Complementar nº 734, de 26 de novembro de 1993, do Estado de São Paulo. O inquérito civil é procedimento pré-processual que se insere na esfera do direito processual civil como procedimento, à semelhança do que sucede com relação ao inquérito policial em face do direito processual penal. Daí, a competência concorrente prevista no artigo 24, XI, da Constituição Federal. A independência funcional a que alude o artigo 127, §1º, da Constituição Federal é do Ministério Público como instituição, e não dos Conselhos que a integram, em cada um dos quais, evidentemente, a legislação competente pode atribuir funções e competência, delimitando, assim, sua esfera de atuação. Pedido de liminar deferido em parte, para suspender a eficácia, ‘ex nunc’ e até o julgamento final desta ação, das expressões ‘e a ação civil pública’ contidas no inciso V do artigo 116 e das expressões ‘de promoção ou" contidas no §2º do artigo 299, ambos da Lei Complementar estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993, do Estado de São Paulo’” (grifos não originais).¹³ 

O entendimento de que o inquérito civil não está submetido ao contraditório e à ampla defesa, porém, não é unânime na doutrina, embora seja amplamente majoritário. Para uma segunda vertente dos processualistas, o órgão ministerial não atua na qualidade de parte propriamente dita na esfera civil, na medida em que visa apurar ameaça ou ocorrência de lesão a interesses metaindividuais. Para cumprir este mister, é preciso averiguar a verdade material dos fatos, considerando todas as versões possíveis, inclusive a do investigado. Assim, para que o membro do Ministério Público possa decidir pelo arquivamento do inquérito ou pela proposta de termo de compromisso de ajustamento de conduta, que será prévio à propositura de ação civil pública, deve ter conhecimento de outros pontos de vista dos interessados, no intuito de adotar uma conclusão de maneira sóbria e com equilíbrio.¹⁴ Acrescente-se ainda que a instauração de inquérito civil pode provocar desconforto e constrangimento ao investigado, especialmente por conta da repercussão social e midiática do fato. Também sustentam que deve haver contraditório no inquérito civil, além de Gustavo Milaré Almeida, os doutrinadores Rogério Lauria Tucci,¹⁵  Edgard Fiore¹⁶ e Eurico Ferraresi,¹⁷ dentre outros.

Há que se ressaltar, outrossim, que o inquérito civil está regido pelo princípio da publicidade restrita ou mitigada dos seus atos, de sorte que, ordinariamente, as partes têm o direito de acesso aos atos praticados no âmbito do processo administrativo, com exceções tipificadas em lei. Com efeito, destaca Bobbio que o termo público designa tanto o antônimo de privado quanto o antônimo de secreto, razão pela qual, em um Estado Democrático de Direito, o caráter público dos atos processuais e administrativos deve ser a regra geral, enquanto o sigilo deve ser a exceção.¹⁸ 

Na medida em que o Ministério Público faz parte do Estado brasileiro, também está jungido ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, a priori. Assim como no âmbito judicial a publicidade dos atos pode ser mitigada, em prol do interesse público ou para preservar a intimidade e privacidade dos litigantes, no âmbito administrativo o princípio da publicidade também sofre restrições, como dispõe o art. 26, inciso VI, da Lei 8.625/1993,¹⁹ bem como o art. 7º, caput, da Resolução CNMP 23/2007²⁰, que disciplina a matéria de modo mais pormenorizado e merece ser transcrito:

“Art. 7º Aplica-se ao inquérito civil o princípio da publicidade dos atos, com exceção dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade possa acarretar prejuízo às investigações, casos em que a decretação do sigilo legal deverá ser motivada.

§ 1º Nos requerimentos que objetivam a obtenção de certidões ou extração de cópia de documentos constantes nos autos sobre o inquérito civil, os interessados deverão fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido, nos termos da Lei nº 9.051/95.

§ 2º A publicidade consistirá:

I - na divulgação oficial, com o exclusivo fim de conhecimento público mediante publicação de extratos na imprensa oficial;

II - na divulgação em meios cibernéticos ou eletrônicos, dela devendo constar as portarias de instauração e extratos dos atos de conclusão;

III - na expedição de certidão e na extração de cópias sobre os fatos investigados, mediante requerimento fundamentado e por deferimento do presidente do inquérito civil;

IV - na prestação de informações ao público em geral, a critério do presidente do inquérito civil;

V - na concessão de vistas dos autos, mediante requerimento fundamentado do interessado ou de seu procurador legalmente constituído e por deferimento total ou parcial do presidente do inquérito civil.

§ 3º As despesas decorrentes da extração de cópias correrão por conta de quem as requereu.

§ 4º A restrição à publicidade deverá ser decretada em decisão motivada, para fins do interesse público, e poderá ser, conforme o caso, limitada a determinadas pessoas, provas, informações, dados, períodos ou fases, cessando quando extinta a causa que a motivou.

§ 5º Os documentos resguardados por sigilo legal deverão ser autuados em apenso”.

Destarte, sempre que possível, deve ser conferida às partes ampla publicidade, restringindo-se apenas o conhecimento dos fatos àqueles que são estranhos à investigação. Em outras palavras, quando o inquérito não estiver sujeito a sigilo, não é admissível que se proíba ao advogado examiná-lo, tomando apontamentos e retirando certidões ou cópias. Não será possível, contudo, ao advogado, fazer carga dos autos do inquérito, pois isto paralisaria a investigação e também não se justifica, já que não há prazo em curso. Deste entendimento não discrepa a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que já pacificou a questão, quanto ao inquérito policial, por meio da Súmula Vinculante 14: “[é] direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa”.

O Ministério Público, no inquérito civil, não age como órgão com competência de polícia judiciária, porquanto não tem a atribuição precípua de apuração de crimes, mas de ilícitos em face de direitos metaindividuais. Por esta razão, o Superior Tribunal de Justiça costuma utilizar a Súmula Vinculante 14 por analogia, e mesmo assim quando não houver sido decretado o sigilo do inquérito civil:

“EMENTA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. INQUÉRITO CIVIL. ACESSO A ADVOGADO CONSTITUÍDO PELOS IMPETRANTES. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Empresarial Plano de Assistência Médica Ltda e Outro impetraram mandado de segurança contra ato do Juiz de Direito da 2ª Vara Cível do Foro Regional de São José dos Pinhais, Comarca da Região Metropolitana de Curitiba, consubstanciado no indeferimento de pedido de acesso a inquérito civil contra eles instaurado. [...] 3. Não é lícito negar ao advogado constituído o direito de ter acesso aos autos de inquérito civil, embora trate-se de procedimento meramente informativo, no qual não há necessidade de se atender aos princípios do contraditório e da ampla defesa, porquanto tal medida poderia subtrair do investigado o acesso a informações que lhe interessam diretamente. Com efeito, é direito do advogado, no interesse do cliente envolvido no procedimento investigatório, ter acesso a inquérito instaurado por órgão com competência de polícia judiciária ou pelo Ministério Público, relativamente aos elementos já documentados nos autos e que digam respeito ao investigado, dispondo a autoridade de meios legítimos para garantir a eficácia das diligências em curso. Ressalte-se, outrossim, que a utilização de material sigiloso, constante de inquérito, para fim diverso da estrita defesa do investigado, constitui crime, na forma da lei. 4. Nesse contexto, o Pretório Excelso editou a Súmula Vinculante 14, segundo a qual ‘é direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa’. 5. Nas palavras do Ministro Luiz Fux, ‘não obstante a garantia estabelecida pelo art. 7º, XIV do Estatuto dos Advogados do Brasil, constitui interesse primário de indiciado em procedimento que possa acarretar em cerceamento de sua liberdade, o acesso aos autos da investigação, justamente nos resultados que já constem do feito. Por outro lado, caso venha a se violar o segredo de justiça, utilizando-se as informações obtidas para fins outros que não a defesa do paciente, responderá o responsável nos termos da lei aplicável pelos delitos que cometeu. Ressalte-se que a adequação do sigilo da investigação com o direito constitucional à informação do investigado deve se coadunar no acesso restrito do indiciado às diligências já realizadas e acostadas aos autos. Afinal, a decretação de sigilo não impede o advogado de ter acesso aos autos do inquérito policial. Entretanto, essa garantia conferida aos causídicos deverá se limitar aos documentos já disponibilizados nos autos, não sendo possível, assim, sob pena de ineficácia do meio persecutório, que a defesa tenha acesso, "à decretação e às vicissitudes da execução de diligências em curso’. (HC n. 82354/PR, 1ª Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 24/09/2004)" (HC 123.343/SP, DJe de 9.12.2008)”. (grifos não originais).²¹  

Como assevera Mazzilli, muitas vezes a publicidade será, mais do que possível ou conveniente, até mesmo necessária,²² pois os direitos transindividuais interessam a toda a sociedade, atingindo-a diretamente, o que torna justificável a sua participação. As questões perscrutadas durante o inquérito civil são de grande relevância social, como o meio ambiente, a proteção coletiva dos trabalhadores, a fraude ao regime de emprego, a questão da acessibilidade dos deficientes aos postos de trabalho, entre outros temas. Toda a comunidade, pois, será atingida pelo que for decidido, prima facie, pelo Ministério Público do Trabalho e, em um segundo momento, pela Justiça do Trabalho, em ação civil pública.

Segundo Martins Júnior, o direito de acesso à informação pública “responde aos preceitos democráticos de publicidade da ação dos órgãos dotados de prerrogativas públicas e contribui para a eficiência e a imparcialidade da atividade administrativa”.²³ 

Ainda assim, existem situações em que o sigilo do inquérito civil deve ser decretado pelo membro do Parquet, sempre em decisão fundamentada: (a) quando a publicidade possa comprometer o sucesso das investigações, em analogia ao art. 20 do Código de Processo Penal; (b) quando existirem nos autos informações ou documentos cujo sigilo é legalmente assegurado; ou (c) quando a publicidade possa acarretar escândalo, inconveniente grave ou perturbação da ordem.²⁴ 

Como já destacado, a decisão deve ser devidamente fundamentada, para que o órgão ministerial possa prestar contas à sociedade que representa. Em síntese, a publicidade deve nortear a realização dos atos no inquérito civil, porém devendo ser restringida quando conveniente ao desfecho das investigações, à privacidade do investigado ou à ordem pública.

Outra característica determinante e que merece ser destacada é precisamente a autoexecutoriedade do inquérito civil, significando que o Ministério Público pode exercer todos os poderes investigatórios previstos em lei sem a necessidade de prévia autorização, aprovação ou ratificação de qualquer outro órgão, seja do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário. Não há que se cogitar, por conseguinte, de ingerência de outros poderes ou órgãos no inquérito civil presidido pelo Ministério Público do Trabalho, que deve ter por escopo a apuração de atos que importem violação a direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos de trabalhadores. Em casos excepcionais, há a necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário para obtenção de determinadas informações, tais como aquelas relativas a sigilo bancário e fiscal. Esta circunstância, contudo, não afasta a conclusão de que o inquérito civil é dotado de autoexecutoriedade, na medida em que os poderes conferidos por lei podem ser exercidos com autonomia pelo Ministério Público, pois fazem parte de sua atividade e se incluem no rol dos denominados poderes-deveres.

4. Iter processual do inquérito civil

O inquérito civil poderá ser instaurado: (a) de ofício; (b) mediante notícia de fato apresentada por qualquer pessoa ou comunicação de outro órgão do Ministério Público, ou qualquer autoridade, desde que forneça, por qualquer meio legalmente permitido, informações sobre o fato e seu provável autor, bem como a qualificação mínima que permita sua identificação e localização; (c) por designação do Procurador-Geral do Trabalho, do Conselho Superior do Ministério Público do Trabalho, Câmaras de Coordenação e Revisão  do Ministério Público do Trabalho e demais órgãos superiores da instituição.

A notícia de fato poderá ser sigilosa, hipótese em que os dados do denunciante ficam arquivados na sede da Procuradoria Regional do Trabalho, sob sigilo, mas não são disponibilizados para a parte denunciada. Também poderá ser anônima, situação em que nem mesmo o Procurador do Trabalho ou os órgãos administrativos do MPT têm conhecimento da identidade do denunciante, que em geral o faz por receio de represálias por parte do empregador. Este tipo de denúncia, contudo, prejudica as investigações, pois é o denunciante quem detém o conhecimento, por exemplo, em uma grande empresa, de quais setores estão sendo afetados pela violação de normas trabalhistas (casos de assédio moral ou de inobservância de normas relativas a meio ambiente do trabalho, por exemplo), o que delimita o campo de investigação e torna menos dispendiosa e mais célere a atuação ministerial.

Ao receber a notícia de fato ou tomar conhecimento ex officio da violação de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos trabalhistas, deve o Procurador do Trabalho, inicialmente, analisar se a notícia de fato contém elementos mínimos de viabilidade, necessários para instauração da investigação. Esta análise é realizada através de uma peça processual denominada apreciação prévia.

O membro do Ministério Público do Trabalho terá prazo de 30 (trinta) dias para realização da apreciação prévia da notícia de fato, sob pena de: a) ter de prosseguir com a investigação, com ou sem a aludida peça processual, findo o prazo de trinta dias, ou b) ter de elaborar o relatório de arquivamento do feito, remetendo-o à Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público do Trabalho, para homologação do arquivamento.

Dentro do prazo de 30 (trinta) dias, em caso de evidência de que os fatos narrados na representação não configuram lesão aos interesses ou direitos metaindividuais, ou se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação civil pública, ou se os fatos apresentados já se encontrarem solucionados, o membro do Ministério Público indeferirá o pedido de instauração de inquérito civil, em decisão fundamentada, da qual se dará ciência pessoal ao denunciante e ao denunciado.

Do indeferimento caberá recurso administrativo, com as respectivas razões, no prazo de dez dias, cabendo igual prazo para contrarrazões. Caso não seja interposto recurso administrativo pelo interessado, os autos serão arquivados na própria Procuradoria Regional do Trabalho, sem necessidade de remessa à Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público do Trabalho. Caso seja interposto recurso, os autos serão remetidos à CCR, para apreciação da impugnação e, caso seja provido, será a investigação distribuída para outro Procurador do Trabalho.

O inquérito civil é instaurado formalmente mediante publicação de portaria, com os seguintes requisitos: (a) o fundamento legal que autoriza a ação do Ministério Público e a descrição do fato objeto do inquérito civil; (b) o nome e a qualificação possível da pessoa jurídica e/ou física a quem o fato é atribuído; (c) o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso; (d) a data e o local da instauração e a determinação de diligências iniciais; (e) a designação do secretário, mediante termo de compromisso, quando couber; (f) a determinação de afixação da portaria no local de costume, bem como a de remessa de cópia para publicação.

Em alguns casos, contudo, quando a notícia de fato necessitar de maiores esclarecimentos, poderá ser instaurado, antes do inquérito civil, procedimento preparatório, também de natureza administrativa e inquisitorial. O procedimento preparatório deverá ser concluído no prazo máximo de 90 (noventa) dias, prorrogável por igual prazo, uma única vez, em caso de motivo justificável. Após o término deste prazo, o Procurador do Trabalho promoverá seu arquivamento, com remessa à Câmara de Coordenação e Revisão, ajuizará a respectiva ação civil pública ou o converterá em inquérito civil.

Uma vez publicada a portaria de instauração do inquérito civil, inicia-se a sua fase instrutória, na qual serão coligidos todos os elementos de convicção para o Procurador oficiante.

Para o esclarecimento do fato objeto de investigação, deverão ser colhidas todas as provas permitidas pelo ordenamento jurídico, com a juntada das peças em ordem cronológica de apresentação. São extremamente comuns a prova documental, a prova testemunhal, a inquirição do denunciante e do denunciado, a prova pericial e a inspeção feita pelo próprio órgão ministerial.

Qualquer pessoa poderá, durante a tramitação do inquérito civil, apresentar ao Ministério Público documentos ou subsídios para melhor apuração dos fatos. Aplica-se ao inquérito civil o princípio da publicidade dos atos, com exceção dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade possa acarretar prejuízo às investigações, casos em que a decretação do sigilo legal deverá ser motivada.

Em cumprimento ao princípio da publicidade das investigações, o membro do Ministério Público poderá prestar informações, inclusive aos meios de comunicação social, a respeito das providências adotadas para apuração de fatos em tese ilícitos, abstendo-se, contudo, de externar ou antecipar juízos de valor a respeito de apurações ainda não concluídas.

O inquérito civil deverá ser concluído no prazo de um ano, prorrogável pelo mesmo prazo e quantas vezes forem necessárias, por decisão fundamentada de seu presidente, à vista da imprescindibilidade da realização ou conclusão de diligências.

Encerrada a fase instrutória, caso o Procurador do Trabalho se convença da inexistência de fundamento para a propositura de ação civil pública, promoverá, fundamentadamente, o arquivamento do inquérito civil ou do procedimento preparatório, que deverão ser remetidos à Câmara de Coordenação e Revisão do MPT, para homologação do arquivamento. Após apreciação da CCR, os autos retornam, eletronicamente, à sede da Procuradoria Regional do Trabalho. Caso a CCR não homologue a promoção de arquivamento relatada pelo Procurador do Trabalho, os autos serão distribuídos para outro membro do Parquet do Trabalho.

Caso o membro do Ministério Público do Trabalho repute demonstrada a violação de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos trabalhistas, convocará o inquirido para celebração de termo de compromisso de ajustamento de conduta, cujo conteúdo sempre terá por objeto obrigações de fazer ou de não fazer, cominando-se multa (astreintes) em caso de descumprimento. Em alguns casos, também estará previsto no termo de compromisso de ajustamento de conduta o cumprimento de obrigação de dar (obrigação de pagar) montante ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ou Fundo da Infância e Adolescência (FIA), a título de dano moral coletivo pretérito, ou seja, já consumado pela inquirida.

Caso o investigado não concorde com as condições, prazos e obrigações propostos no TAC, e em face da conclusão de que houve a violação de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, deverá ser ajuizada ação civil pública pelo membro do Ministério Público, porquanto já possui provas suficientes para demonstração de suas alegações em juízo. Os elementos de prova, por conseguinte, a serem apresentados na ação civil pública, em juízo, estarão coligidos no inquérito civil e, quanto ao seu valor probante, o problema metodológico será tratado no próximo item.

O inquérito civil, por conseguinte, deságua em três caminhos possíveis: arquivamento, assinatura de TAC ou propositura de ação civil pública. Há ainda que se ressaltar a existência de um quarto caminho, não muito comum na prática trabalhista. O membro do Ministério Público do Trabalho poderá expedir recomendações devidamente fundamentadas, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como aos demais interesses, direitos e bens cuja defesa lhe caiba promover. Entrementes, é vedada a expedição de recomendação como medida substitutiva ao compromisso de ajustamento de conduta ou à ação civil pública.

5. Poderes investigatórios do Ministério Público do Trabalho

Para concluir uma investigação com sucesso e celeridade, o Ministério Público foi dotado pelo legislador constitucional e infraconstitucional de diversos poderes a serem exercidos principalmente no curso do inquérito civil, como o poder de requisição, de notificação, de realização de audiências, dentre outros.

Quanto ao Ministério Público da União, a matéria encontra-se disciplinada no art. 8º da Lei Complementar 75/1993, estando dotado dos seguintes poderes, para exercício das suas atribuições:

(a) notificação de testemunhas e requisição de sua condução coercitiva, no caso de ausência injustificada;

(b) requisição de informações, exames, perícias e documentos de autoridades da Administração Pública direta ou indireta;

(c) requisição temporária de servidores e meios materiais da Administração Pública, necessários para a realização de atividades específicas;

(d) requisição de informações e documentos a entidades privadas;

(e) realização de inspeções e diligências investigatórias;

(f) poder de livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio;

(g) poder de expedição de notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que instaurar;

(h) poder de acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo a serviço de relevância pública;

(i) requisição de auxílio de força policial.

Em geral, não poderá ser oposta ao Ministério Público a exceção de sigilo da informação, sob nenhum pretexto, por nenhuma autoridade. Esta norma do art. 8º, § 2º, da Lei Complementar 75/1993, contudo, comporta as exceções.

Com efeito, o entendimento jurisprudencial majoritário tem sido o de não admitir a quebra dos sigilos bancário e fiscal em cumprimento de requisição expedida pelo Ministério Público, havendo a necessidade de prévia autorização judicial para tanto, ainda que sem o exercício prévio do contraditório pelo investigado. O Supremo Tribunal Federal já aclarou a controvérsia:

“EMENTA. 1.Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro e assim do: "MANDADO DE SEGURANÇA - DUPLO GRAU OBRIGATÓRIO DE JURISDIÇÃO - ORDEM CONCEDIDA À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA - PRESERVAÇÃO DO SIGILO BANCÁRIO - REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS REALIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO SEM ESPALDO DO PODER JUDICIÁRIO - DECISÃO MANTIDA. Assegurado o sigilo bancário pela Lei nº 4.595/64 as requisições feitas pelo Ministério Público na intenção de quebra e violação do referido sigilo devem primeiramente submeter-se à apreciação do Poder Judiciário, atendendo-se os princípios do Estado de Direito’. (fl. 84) Sustenta o recorrente, com fundamento no art. 102, III, ‘a’, ter havido violação aos arts. 127, VI, 129, VI, VIII, da Constituição Federal. 2. Inconsistente o recurso. Com efeito, o teor do acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Corte, que, ao julgar caso semelhante, decidiu de igual modo, segundo se lhe vê à ementa: ‘CONSTITUCIONAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. SIGILO BANCÁRIO: QUEBRA. C. F., art. 129, VIII. I. - A norma inscrita no inc. VIII, do art. 129, da C.F., não autoriza ao Ministério Público, sem a interferência da autoridade judiciária, quebrar o sigilo bancário de alguém. Se se tem presente que o sigilo bancário é espécie de direito à privacidade, que a C. F. consagra, art. 5º, X, somente autorização expressa da Constituição legitimaria o Ministério Público a promover, diretamente e sem a intervenção da autoridade judiciária, a quebra do sigilo bancário de qualquer pessoa. II. - R.E. não conhecido.’ (RE nº 215.301, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 28.05.99). 3. Do exposto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1º, do RISTF, art. 38 da Lei nº 8.038, de 28.05.90, e art. 557 do CPC)”.²⁵ (grifos não originais).

Mesmo em se tratando de inquérito policial, o Superior Tribunal de Justiça não admite a quebra do sigilo fiscal pelo Ministério Público:

“EMENTA. RECURSO EM HABEAS CORPUS. CRIMES CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA, CONTRA O SISTEMA FINANCEIRO E DE LAVAGEM DE DINHEIRO. INVESTIGAÇÕES PRELIMINARES. QUEBRA DO SIGILO FISCAL DO INVESTIGADO. INEXISTÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO JUDICIAL. REQUISIÇÃO FEITA PELO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DIRETAMENTE À RECEITA FEDERAL. ILICITUDE DA PROVA. DESENTRANHAMENTO DOS AUTOS. TRANCAMENTO DO INQUÉRITO POLICIAL. IMPOSSIBILIDADE. EXISTÊNCIA DE OUTROS ELEMENTOS DE CONVICÇÃO NÃO CONTAMINADOS PELA PROVA ILÍCITA. DADO PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO. I. A requisição de cópias das declarações de imposto de renda do investigado, feita de forma unilateral pelo Ministério Público, se constitui em inequívoca quebra de seu sigilo fiscal, situação diversa daquela em que a autoridade fazendária, no exercício de suas atribuições, remete cópias de documentos ao parquet para a averiguação de possível ilícito penal. II. A quebra do sigilo fiscal do investigado deve preceder da competente autorização judicial, pois atenta diretamente contra os direitos e garantias constitucionais da intimidade e da vida privada dos cidadãos. III. As prerrogativas institucionais dos membros do Ministério Público, no exercício de suas funções, não compreendem a possibilidade de requisição de documentos fiscais sigilosos diretamente junto ao Fisco. IV. Devem ser desentranhadas dos autos as provas obtidas por meio ilícito, bem como as que delas decorreram. V. Havendo outros elementos de convicção não afetados pela prova ilícita, o inquérito policial deve permanecer intacto, sendo impossível seu trancamento. VI. Dado parcial provimento ao recurso” (grifos não originais).²⁶ 

A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade civil e penal de quem lhes der causa, podendo o infrator ser enquadrado no crime de desobediência, tipificado no art. 330 do Código Penal, ou no crime previsto no art. 10 da Lei de Ação Civil Pública, quando se tratar de recusa, omissão ou retardamento de dados técnicos indispensáveis à propositura de ação civil pública. O prazo para atendimento das requisições do Ministério Público da União é de 10 (dez) dias úteis, prorrogável mediante solicitação justificada.

Uma vez regularmente notificado, o investigado tem direito de permanecer calado, durante o seu depoimento; as testemunhas, ao revés, prestarão compromisso de dizer a verdade, a ser consignado no respectivo termo de audiência, sob pena de prática de crime de falso testemunho, estabelecido no art. 342 do Código Penal. Em ambos os casos, a ausência injustificada, desde que tenha ocorrido a regular notificação, pode ensejar a condução coercitiva.

Por derradeiro, cumpre frisar que os poderes conferidos pela Lei Complementar 75/1993 implicam a assunção de deveres e responsabilidades, pessoalmente, pelo membro do Parquet. Assim, poderá haver a sua responsabilização civil e criminal pelo uso indevido das informações e documentos que requisitar.

O inquérito civil, como instrumento de apuração de risco ou dano a direitos e interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, está intimamente relacionado aos poderes investigatórios ora examinados, pois estes têm por escopo tornar o procedimento administrativo mais eficiente para a produção de provas e para o balizamento de eventual termo de compromisso de ajustamento de conduta proposto.

6. Validade em juízo das provas produzidas no inquérito civil

Concessa maxima venia dos autores que costumam aquilatar o inquérito civil à semelhança do inquérito policial, afirma-se, no presente estudo, que a prova produzida no primeiro é de natureza muito diversa daquela colhida no segundo. Há o consenso de que a prova do inquérito civil tem por escopo formar o convencimento do membro do Ministério Público acerca da existência ou não de fatos que ensejariam a propositura de ação civil pública. Entrementes, o valor da instrução probatória no inquérito civil não é tão limitado.

Ora, o poder de requisição de documentos, a possibilidade de realização de audiências públicas, o poder de requerer até mesmo servidores e serviços da Administração Pública dotam o membro do Parquet de possibilidades muito mais vastas do que aquelas experimentadas no inquérito policial, em especial se constatado que, na maioria dos casos, a efetividade para a tutela dos interesses metaindividuais não ocorre judicialmente, mas através da celebração de termo de compromisso de ajustamento de conduta.

Assim, a valoração da prova produzida durante o inquérito deve conter peculiaridades, precipuamente devido ao fato de que a ação civil pública se destina à efetivação de direitos sociais.

Desta sorte, em face da natureza jurídica dos interesses e direitos tutelados, a avaliação judicial da prova produzida durante o inquérito civil merece ser objeto de ponderação por parte do Poder Judiciário, a fim de que não seja obstaculizada a concretização de verdadeiros direitos de cidadania em prol de um formalismo processual exacerbado.

Com efeito, o perfil constitucional do Ministério Público do Trabalho impõe-lhe a obrigação de imparcialidade na condução do inquérito civil, na qualidade de guardião do Estado Democrático de Direito. Logo, o procedimento investigatório jamais poderá ser utilizado como instrumento de perseguição ou de inviabilização de empreendimentos econômicos, desde que efetivamente deem concretude aos inseparáveis princípios da livre iniciativa e do valor social do trabalho.

O Superior Tribunal de Justiça adota o entendimento de que a prova produzida durante o inquérito civil, conquanto não tenha sido submetida ao crivo do contraditório, somente pode ser afastada na hipótese de existência ou de produção da denominada contraprova de hierarquia superior, ou seja, que tenha sido submetida ao princípio do contraditório e ampla defesa. O aresto abaixo transcrito é paradigmático:

“EMENTA. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INQUÉRITO CIVIL: VALOR PROBATÓRIO.

1. O inquérito civil público é procedimento facultativo que visa colher elementos probatórios e informações para o ajuizamento de ação civil pública.

2. As provas colhidas no inquérito têm valor probatório relativo, porque colhidas sem a observância do contraditório, mas só devem ser afastadas quando há contraprova de hierarquia superior, ou seja, produzida sob a vigilância do contraditório.

3. A prova colhida inquisitorialmente não se afasta por mera negativa, cabendo ao juiz, no seu livre convencimento, sopesá-las, observando as regras processuais pertinentes à distribuição do ônus da prova.

4. Recurso especial provido”.²⁷ 

Este entendimento também se repete nos tribunais trabalhistas:

“EMENTA. 1. NULIDADE. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. Não observado o disposto na OJ 115 da SBDI-1 desta Corte, desmerece análise o apelo. Recurso de revista não conhecido. 2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO. O MPT detém legitimidade para ajuizar ação civil pública em defesa de interesses individuais homogêneos, nos exatos limites dos arts. 127 e 129, III e IX, da Constituição Federal, 6º, VII, alíneas -a- e -d- e 84 da Lei Complementar nº 75/93. Recurso de revista não conhecido. 3. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. VALIDADE DAS PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA. VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. As peças de inquérito civil público, promovido pelo Ministério Público do Trabalho, desfrutam de valor probante e, sem elementos que contradigam os fatos neles descritos, não podem ser ignorados como meios de prova. Sua utilização em Juízo não ensejará cerceamento de defesa ou violação do devido processo legal. Recurso de revista não conhecido. 4. COISA JULGADA. Os fundamentos que suportam o julgado não permitem concluir pela alegada afronta ao art. 5º, XXXVI, da Carta Magna e 472 do CPC. Recurso de revista não conhecido. 5. DANO MORAL COLETIVO. O entendimento do Regional veio no sentido da existência de dano moral coletivo. Tal circunstância fática torna inespecíficos os arestos trazidos a confronto (Súmula 296/TST). Por outro lado, eventual acolhimento dos argumentos da parte importaria revolvimento de fatos e provas, defeso nesta fase recursal (Súmula 126/TST). Recurso de revista não conhecido. 6. DANO MORAL - VALOR DA INDENIZAÇÃO. O art. 944 do Código Civil não estabelece critérios objetivos para fixação do -quantum- indenizatório, não se cogitando, assim, da possibilidade de sua ofensa por parte de Tribunal que, ao reduzir o valor arbitrado à indenização, considerou a sua razoabilidade. Recurso de revista não conhecido. 7. MULTA POR EMBARGOS PROTELATÓRIOS. Não se pode concluir por ofensa direta ao art. 5º, LV, da Carta Magna, tendo em vista que a multa por embargos protelatórios encontra previsão em norma infraconstitucional, qual seja, o art. 538, parágrafo único, do CPC. Recurso de revista não conhecido” (grifos não originais)”.²⁸  

Não apenas o Tribunal Superior do Trabalho, mas também os Tribunais Regionais firmam o mesmo posicionamento:

“EMENTA. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. VALOR DAS PROVAS. O "inquérito civil é procedimento pré-processual que se insere na esfera do direito processual civil como procedimento, à semelhança do que sucede com relação ao inquérito policial em face do direito processual penal...." (STF-ADI 1285 MC/SP. Min. MOREIRA ALVES). Aplicado às relações de trabalho, tem a finalidade de investigar "...a ocorrência de lesão à ordem jurídica laboral, fornecendo elementos para uma possível ação civil pública" (Ives Gandra Martins Filho, em Ação Civil Pública Trabalhista, pg. 41). Em face de sua natureza essencialmente inquisitiva, os elementos probatórios colhidos no curso do Inquérito têm valor relativo. Porém, só poderão ser desconsiderados se superados por outras provas produzidas perante o Juiz. Precedente do STJ. PODER DIRETIVO PATRONAL. ABUSO DO DIREITO. Restando provado pelos depoimentos no Inquérito Civil Público e ante a admissão da própria empresa que esta pressionou funcionários a desistirem de ação trabalhista, que demitiu e transferiu empregados em função dessa situação e que outros perderam cargo comissionado pelo mesmo motivo, conclui-se que houve abuso no poder diretivo patronal, que tal comportamento ofende, por extensão, toda a coletividade dos trabalhadores e que a empresa também agiu com violência ao direito subjetivo de postular a tutela jurisdicional, constitucionalmente assegurado como garantia fundamental” (grifos não originais).²⁹ 

De uma forma geral, os pretórios trabalhistas sustentam a tese, idêntica àquela adotada pelo Superior Tribunal de Justiça, de que a prova produzida durante o inquérito civil tem valor apenas relativo, de sorte que uma contraprova submetida ao contraditório poderá rechaçá-la.

Se não houver impugnação, pelo Réu, na contestação, à prova produzida durante o inquérito civil e coligida aos autos junto com a petição inicial, qualquer que seja o instrumento de prova, não há que se cogitar de não aceitação da prova produzida no inquérito civil. Ora, se a parte demandada sequer se deu ao trabalho de opor-se ou contrariar o conteúdo da prova adunada ao inquérito, apresentada em juízo com a petição inicial, não há que se oportunizar nem mesmo a produção de contraprova, porquanto não há controvérsia entre as partes quanto aos fatos narrados na peça incoativa, estando preclusa a oportunidade para impugnação da prova coligida.

Na prática, entrementes, não é comum a ausência de impugnação à prova acostada com a petição inicial; muito ao revés, o que de ordinário acontece é precisamente a apresentação de resistência, pelo Vindicado, quanto à sua forma e conteúdo, em especial por desobediência ao princípio do contraditório e da ampla defesa.

Havendo impugnação à prova produzida durante o inquérito, na contestação aduzida pelo Réu, há que se questionar o instrumento de prova utilizado.

No caso de prova documental, não há que se cogitar de aplicação da tese de que a prova possui valor relativo, por um motivo deveras simples: uma vez juntado o documento com a petição inicial, o contraditório automaticamente se instaura, pois é dever do Réu se manifestar precisamente sobre os fatos narrados na peça incoativa e sobre as provas acostadas, sob pena de preclusão e à luz do princípio da impugnação especificada. Deste entendimento não discrepa a jurisprudência:

“EMENTA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. FRACIONAMENTO DE OBJETO PARA PROVOCAR DISPENSA. PREJUÍZO AO ERÁRIO IN RE IPSA. ART. 334, INC. I, DO CPC. FATO NOTÓRIO SEGUNDO REGRAS ORDINÁRIAS DE EXPERIÊNCIA. INQUÉRITO CIVIL. VALOR PROBATÓRIO RELATIVO. CARGA PROBATÓRIA DE PROVA DOCUMENTAL. AUTENTICIDADE DOS DOCUMENTOS OBTIDOS NA FASE PRÉ-JUDICIAL NAO QUESTIONADA. SUFICIÊNCIA DOS ELEMENTOS PROBANTES. […] 11. Por fim, o inquérito civil possui eficácia probatória relativa para fins de instrução da ação civil pública. Contudo, no caso em tela, em que a prova da irregularidade da dispensa de licitação é feita pela juntada de notas de empenho diversas, dando conta da prestação de serviço único, com claro fracionamento do objeto, documentos estes levantados em inquérito civil, não há como condicionar a veracidade da informação à produção da prova em juízo, porque tais documentos não tiveram sua autenticidade contestada pela parte interessada, sendo certo que, trazidos aos autos apenas em juízo, não teriam seu conteúdo alterado. 12. Recurso especial parcialmente provido”. ³⁰

No caso acima transcrito, que não foi da seara do direito do trabalho, mas do direito administrativo, a prova da irregularidade da licitação pública foi exclusivamente documental, plasmada nas notas de empenho que demonstraram o fracionamento do objeto a ser licitado. Nesta hipótese, uma vez carreada aos fólios do processo judicial a prova documental produzida no curso do inquérito civil, através da petição inicial, não há que se cogitar de atribuir-lhe valor relativo, porquanto será automaticamente submetida a contraditório.

Ademais, há que se destacar que esta denominação de “valor probante relativo”, utilizada pelo Superior Tribunal de Justiça, não atende à boa técnica processual, já que nenhuma prova, nem mesmo a confissão real feita em juízo, tem valor probante absoluto, ressalvados apenas os casos de valor absoluto em que expressamente o legislador adotou a presunção jure et de jure. Como já destacado pela doutrina³¹, valor probante relativo todas as provas têm, pois todas serão apreciadas sob a égide do princípio da persuasão racional do juiz, que deverá fundamentar a sua escolha e a carga atribuída a cada um dos elementos de convicção. Afirmar que o valor da prova produzida no inquérito civil é relativo equivale a uma simplificação equivocada, pois implica que terá um valor menor do que uma outra prova qualquer. Há que se ressaltar que o ordenamento jurídico pátrio não adotou o sistema de tarifação ou hierarquia das provas, de sorte que toda e qualquer prova deve ser avaliada em seu conjunto e não de acordo com um juízo de valor prévio e abstrato.

As questões tornam-se mais complexas quando se trata de prova testemunhal, de confissão da parte ou de prova pericial.

Quanto à prova testemunhal, há que se ressaltar, de início, a sua extrema importância na seara trabalhista. Apenas a título ilustrativo, em uma investigação acerca de fraude ao regime de emprego através de cooperativas de trabalho, de contratos de estágio, de terceirização ilícita, de pejotização, ou ainda acerca de assédio moral, assédio sexual ou discriminação, é imperiosa a colheita de prova testemunhal, para verificação das condições de trabalho enfrentadas por todos os contratados daquela empresa investigada. Até mesmo nas investigações sobre o meio ambiente de trabalho, em que sobressai a importância da prova pericial, por vezes há necessidade de realização de prova testemunhal, para verificação dos setores atingidos, da carga horária dos empregados e do interstício de tempo em que a irregularidade se produziu. A realização de audiências para oitiva de testemunhas, por conseguinte, é comum nas Procuradorias Regionais do Trabalho de todo o Brasil.

Conquanto seja aconselhável a notificação da parte investigada para comparecimento à audiência em que serão interrogadas as testemunhas, para que seja oportunizado o contraditório, o fato é que, em inúmeras situações, este procedimento não é utilizado e, frequentemente, é desaconselhável. Ora, não é raro encontrar situações em que prestarão depoimentos os próprios empregados da empresa, que se sentirão naturalmente intimidados com a presença do preposto ou do advogado da denunciada. Tanto assim que, em diversas circunstâncias, o membro do Parquet prefere interrogar como testemunhas pessoas cujos vínculos empregatícios já estejam extintos, e que não estejam mais sob a subordinação do empregador investigado.

Há casos, não excepcionais, em que as perguntas devem ser respondidas por quem está familiarizado com a rotina de trabalho da empresa e sua forma de produção, sem a presença do preposto ou outro representante da pessoa jurídica. Desta sorte, torna-se imperiosa a oitiva de empregados da empresa, que prestarão depoimentos sob juramento, ou seja, sob pena de responderem por crime de falso testemunho.

Assim, embora o princípio do contraditório e do devido processo legal assegurem ao réu o direito de contraditar a testemunha e lhe formular perguntas, a prova testemunhal colhida no inquérito não pode ser aprioristicamente descartada, como inclusive ratificado pelo Superior Tribunal de Justiça, eis que colhida mediante ato administrativo. Deve ser, portanto, livremente apreciada pelo juiz, na forma do art. 371 do Código de Processo Civil de 2015. Neste sentido, Proença afirma que: “[s]e a eficácia e a validade dos elementos coligidos no inquérito civil não podem ser afirmadas genericamente, tampouco cabe qualquer posicionamento apriorístico no sentido de não terem aqueles elementos qualquer validade ou eficácia, por haverem sido colhidos inquisitivamente”.³² 

É ainda oportuno gizar que o crime de falso testemunho, tipificado no art. 342 do Código Penal, abrange também os depoimentos colhidos em procedimento administrativo, sendo “de se concluir haver o ordenamento nacional conferido um valor maior aos depoimentos ali colhidos, em comparação aos ordenamentos que não impõem tal dever”.³³ 

Em outras palavras, a prova testemunhal produzida no curso do inquérito civil, tendo havido notificação para comparecimento da parte investigada,  não deve ser, via de regra, repetida em juízo. Neste caso, incumbe ao demandado produzir uma contraprova, em juízo, que infirme entendimento em sentido contrário. Caso permaneça inerte, a prova testemunhal não poderá ser descartada; muito ao contrário, deverá ser ponderada juntamente com os demais elementos de convicção constantes dos autos. Poderá até mesmo ser afastada, mesmo que inerte o réu, na hipótese de os demais elementos de prova sobrepujarem a sua força de convencimento, por exemplo.

Na prática, porém, por uma questão de segurança e de profundo interesse na consecução da coisa julgada material, o membro do Parquet se esmera em repetir a prova testemunhal em juízo, por receio da ponderação a ser feita pelo magistrado de primeiro e de segundo graus. Embora a doutrina seja majoritária no sentido de que a prova produzida durante o inquérito somente possa ser afastada por uma contraprova de hierarquia superior, ou seja, produzida sob o crivo do contraditório, não é aconselhável a assunção do risco de uma improcedência, por ausência de provas, em uma ação civil pública que, via de regra, pretende tutelar interesses de ingente relevância social. Por esta razão, não existem muitos casos na jurisprudência acerca, especificamente, do valor probante dos depoimentos testemunhais colhidos durante o inquérito civil; na sua maior parte, os precedentes dizem respeito à prova pericial.

O raciocínio, entrementes, deve ser idêntico. Com efeito, as provas são produzidas, no inquérito civil, mediante realização de atos administrativos, que possuem a presunção de veracidade e de legitimidade. Não é admissível, portanto, que sejam equiparados os elementos probatórios coligidos pelo Parquet com aqueles elementos elaborados unilateralmente pelo particular.  Esta comparação significaria uma capitis diminutio do Ministério Público do Trabalho, pois os seus atos não teriam presunção de veracidade, enquanto os atos administrativos praticados por qualquer servidor público teriam a referida presunção. Seria, decerto, ilógico e desarrazoado; afinal, os atos praticados pelo Ministério Público também estão sob a égide dos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência. Nesta linha, aduz Hugo Nigro Mazzilli: “[o] valor do inquérito civil como prova em juízo decorre de ser uma investigação pública e de caráter oficial. Quando regularmente realizado, o que nele se apurar tem validade e eficácia em juízo, como as perícias e as inquirições”.³⁶ 

O desprezo ou injustificada objeção a esses elementos de prova corresponderia a uma invalidação sumária e ilegítima dos atos administrativos praticados. Ademais, é imprescindível ressaltar que, na condição de atas de audiência, os depoimentos das testemunhas ingressam na ação civil pública à semelhança das provas documentais. Em outras palavras, há a necessidade de impugnação pelo réu. Se assim o fizer, deverá produzir a contraprova de maior hierarquia; se não houver sequer impugnação à prova testemunhal produzida, nem mesmo a ausência de oportunização de produção de contraprova consistirá em violação ao princípio do contraditório. A jurisprudência trabalhista sobre a questão da prova testemunhal é lapidar:

“Quanto ao item da alínea ‘b’, relativo aos autos de infração lavrados pelo Ministério do Trabalho e Emprego e aos depoimentos colhidos pelo Ministério Público do Trabalho, a argumentação do Reclamado não tem fundamento. Conquanto seja evidente que a constituição de tais autos e depoimentos prescinda de contraditório e de ampla defesa, é evidente que eles integram o conjunto probatório dos autos não como elementos de certeza absoluta, mas como itens normais de prova. A argumentação do Reclamado resultaria, em seu extremo, na impossibilidade de se utilizar documentos lícitos e dotados de fé pública como prova -, lógica que não se sustenta diante nem mesmo dos mais básicos princípios processuais do ordenamento jurídico brasileiro. O Regional, portanto, apreciou os autos de infração e os depoimentos colhidos dentro do conjunto probatório como um todo, em contraste com as demais provas, respeitando plenamente os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa (tanto que o cerne da argumentação do Regional repousa sobre documentos juntados pelo próprio Reclamado, bem como pôde o Reclamado, em sua defesa, infirmar os autos e depoimentos em debate). Que, eventualmente, tenha formado seu convencimento embasado em parte nesta prova específica insere-se perfeitamente no princípio da livre convicção e na previsão do art. 131 do CPC. Não há que se falar, portanto, em omissão do julgador neste aspecto” (grifos não originais).³⁷ 

Quanto a eventual confissão real extrajudicial (não existe confissão ficta no inquérito civil), feita oralmente pelo investigado, registrada em ata assinada pela parte, somente terá eficácia nos casos em que a lei não exigir prova literal (documental) do fato, consoante art. 394 do CPC de 2015. É dever do juiz dispensar a realização das provas inúteis, de modo que não cabe desconsiderar ou rechaçar a confissão de fato desfavorável ao investigado feita no âmbito do inquérito civil.

A grande crítica ao entendimento jurisprudencial prevalecente reside, portanto, quanto à questão da prova pericial.

Na medida em que o inquérito civil é o instrumento, previsto constitucionalmente, para investigação de lesões a direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, não é razoável sustentar que a sua finalidade ficaria restrita ao convencimento do membro do Ministério Público sobre a propositura ou não de ação civil pública.

O entendimento esposado pela jurisprudência preponderante é conservador, em especial quanto à produção de prova técnica, porquanto em alguns casos a prova extrajudicialmente produzida, se completa, deveria ser considerada apta a dispensar, ou ao menos reduzir, a prova realizada em juízo.

Há situações peculiares, em especial relativas ao meio ambiente do trabalho, em que o fator tempo é crucial para a caracterização ou constituição dos fatos ou circunstâncias sob apuração, de sorte que uma simples delonga pode levar todo o processo ao fracasso. Nestas hipóteses, é extremamente comum o réu solicitar a realização de nova perícia ou de nova inspeção, sem ao menos justificar a modificação em algum fato ou técnica produtiva, apenas no escopo de procrastinar o feito. Ademais, há que se frisar que, além de provocar o atraso da solução da lide, tais diligências seriam inúteis na maioria das vezes, pois a desobediência às normas regulamentares de meio ambiente do trabalho, que ensejaram a propositura da ação civil pública, já não corresponde à atualidade da empresa, porquanto houve o encerramento das atividades empresariais, a sua mudança de domicílio, a mudança de determinado setor ou alteração das instalações, etc. Em outras palavras, a realização de novas perícias ou inspeções consubstancia a concretização de prova inútil e despicienda, que apenas tem a finalidade de confundir o juízo e fazê-lo incidir em erro. Com muita propriedade discorre Hamilton Alonso Júnior:

“Muito normal assim a formação de volumes e mais volumes com substanciosa prova técnica nos autos do inquérito, praticamente desprezados pelo magistrado nos autos da demanda coletiva ambiental. Pareceres feitos por professores de universidades renomadas, relatórios técnicos elaborados por especialistas do setor público, enfim, provas periciais de valor indiscutível, considerando o órgão donde promanam e a capacidade dos subscritores, de nada têm valido quando se inicia a fase processual”.³⁸ 

Se tiver de ser realizada nova perícia, certamente a verdade técnica perderá a nitidez, certeza e riqueza de detalhes, em face do transcurso do tempo. Destarte, defende o presente estudo a tese de que, quanto à prova pericial e às inspeções judiciais, não deve prevalecer o entendimento preponderante sufragado pela jurisprudência. Deve, ao revés, ser conferida maior importância à prova extrajudicial produzida, de sorte a tornar dispensável a produção de prova pericial em juízo, na forma do art. 472 do Código de Processo Civil de 2015.³⁹ 

É evidente que o referido dispositivo não impôs a obrigatoriedade de ambas as partes apresentarem prova pericial, bastando que apenas uma delas apresente e este documento seja suficiente para a formação de convencimento. Na lição de Carlos Alberto Carmona:

“Dúvida há de surgir, entretanto, com relação à interpretação do poder, atribuído ao juiz, de dispensar a prova pericial quando as partes apresentarem pareceres técnicos na inicial ou na contestação. Por certo, não quis o legislador outorgar ao juiz o poder de dispensar a prova pericial apenas quando ambas as partes apresentarem pareceres técnicos: basta que uma das partes traga aos autos laudo particular que convença o magistrado a respeito da exatidão dos fatos que o demandante quer provar para que eventualmente fique prejudicada a necessidade de produção de perícia”.⁴⁰ 

Neste sentido, sustenta-se que, quanto à prova pericial ou inspeção judicial, nas ações civis públicas, a regra deve ser o indeferimento da sua realização, quando solicitada pelo réu como contraprova em face da perícia produzida durante o inquérito civil, por se tratar de prova inútil, vez que já presentes nos autos elementos suficientes para a verificação de descumprimento das normas de medicina e segurança do trabalho, com espeque nos arts. 472 e 370 do Código de Processo Civil de 2015.

Em apertada síntese, pois, há peculiaridades na prova colhida no inquérito civil, devido à finalidade de efetivação dos direitos fundamentais sociais. Há, evidentemente, uma necessidade de tratamento especial, pois as lesões investigadas no inquérito civil não dizem respeito aos direitos de uma única pessoa, mas de toda a sociedade, e o valor de convencimento da prova, como disciplinado pelo Código de Processo Civil, não é adequado para a tutela de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Deve haver uma tendência crescente, sem descurar do princípio do contraditório e da ampla defesa, de não se desprezar ou considerar relativa a prova produzida no inquérito civil, no escopo de fazer incidir eficácia processual a esta prova, para benefício do interesse social.

O processo coletivo tem de ser submetido a uma nova racionalidade jurídica, porquanto deve-se legitimar a facilitação da defesa dos direitos transindividuais e a defesa do trabalhador em juízo, com o expurgo de provas inadequadas ou ineptas, principalmente em casos de violação à dignidade do trabalhador, à sua saúde ou segurança.

Em suma, o magistrado não pode aplicar, quanto ao valor probante do inquérito civil, a mesma disciplina e os mesmos princípios inerentes à defesa dos direitos individuais, deslocando o processo coletivo do direito material que ele busca tutelar. É a natureza jurídica do direito material tutelado que deve plasmar as nuances do processo, as suas peculiaridades e as exceções aos paradigmas vigentes.

É inadmissível, por conseguinte, que se ignore o valor jurídico do material probatório coligido pelo Ministério Público do Trabalho. A jurisprudência já evoluiu muito neste sentido; pode-se avançar ainda mais, considerando-se que os direitos sociais não são uma promessa a ser cumprida, sem compromissos, pelo poder público, mas permanecem, como um desafio candente, sobre as mentes de todos os juristas.

7. Conclusão

O inquérito civil tem a função de apurar a autoria e a materialidade de lesões metaindividuais e eventual ajuizamento de ação civil pública pelo Ministério Público.

Sua criação se inspirou no inquérito policial, que tem por finalidade apurar a existência e a autoria de infrações penais, para fundamentar a eventual interposição de ação penal, pública ou privada. O inquérito civil, por seu turno, tem por objeto a investigação de fatos que ensejam lesões a interesses transindividuais, podendo ou não fundamentar uma ação civil pública ou outro instrumento processual mais adequado ao interesse que se busca tutelar.

A promoção de arquivamento do inquérito civil já instaurado, pelo Procurador do Trabalho, é submetida ao obrigatório reexame ex officio pela Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público do Trabalho, independentemente de provocação.

O inquérito civil é facultativo, ou seja, não é pressuposto processual para o ajuizamento das ações a cargo do Parquet, pois é um dos instrumentos de atuação do Ministério Público e não uma de suas funções institucionais.

Sempre que possível, deve ser conferida às partes ampla publicidade, restringindo-se apenas o conhecimento dos fatos àqueles que são estranhos à investigação, por se tratar de direitos metaindividuais.

O mesmo é autoexecutável, significando que o Ministério Público pode exercer todos os poderes investigatórios previstos em lei sem a necessidade de prévia autorização, aprovação ou ratificação de qualquer outro órgão, seja do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário.

Caso o membro do Ministério Público do Trabalho repute demonstrada a violação de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos trabalhistas, convocará o inquirido para celebração de termo de compromisso de ajustamento de conduta, cujo conteúdo sempre terá por objeto obrigações de fazer ou de não fazer, cominando-se multa (astreintes) em caso de descumprimento. Em alguns casos, também estará previsto no termo de compromisso de ajustamento de conduta o cumprimento de obrigação de dar (obrigação de pagar) montante ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ou Fundo da Infância e Adolescência (FIA), a título de dano moral coletivo pretérito, ou seja, já consumado pela inquirida.

O processo coletivo tem de ser submetido a uma nova racionalidade jurídica, porquanto deve-se legitimar a facilitação da defesa dos direitos transindividuais e a defesa do trabalhador em juízo, com o expurgo de provas inadequadas ou ineptas, principalmente em casos de violação à dignidade do trabalhador, à sua saúde ou segurança.