• Presidencialismo

  • Paulo Ricardo Schier

  • Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, Abril de 2017

O presidencialismo é um sistema de governo nascido a partir da experiência norte-americana (Constituição da Filadélfia, 1787). Caracteriza-se, primordialmente, pelo fato da chefia de governo e de Estado estarem centradas em uma única autoridade – o Presidente da República – e ainda na forma diferenciada como se estabelecem as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Poder Executivo e o governo, de forma geral, exercem as suas funções sem depender da manifestação de confiança do Poder Legislativo. Para que isso seja possível, ao contrário do que ocorre o Primeiro-Ministro no parlamentarismo (onde o chefe de governo é escolhido pelo Poder Legislativo e exerce suas funções enquanto perdurar a confiança), o Presidente da República possui fonte de legitimação autônoma em face do Parlamento, exercendo mandato (governo por um prazo fixo) e só podendo ser derrubado em situações excepcionais que configurem crime de responsabilidade (mediante processo de impeachment). 

1. Presidencialismo e parlamentarismo


O que a Teoria Política usualmente designa como sistema de governo diz respeito ao estudo das formas de legitimação e mecanismos de relação entre os Poderes. Basicamente existem dois grandes modelos de sistema de governo que dominam a experiência mundial: o parlamentarismo (e suas diversas variações) e o presidencialismo. Duas são as principais notas distintivas entre esses sistemas.
A primeira delas diz respeito ao fato de que o sistema parlamentarista de governo, em seus diversos modelos, apresenta uma forma de legitimação popular indireta no plano do Poder Executivo. O povo elege o parlamento e este é o responsável pela nomeação do Chefe do Poder Executivo, titularizado pelo Primeiro Ministro, que se torna o responsável pela nomeação do Gabinete e pela execução das leis e administração do interesse público sob a confiança do Legislativo.1 Há uma cisão entre Chefia de Governo e Chefia de Estado. O Primeiro Ministro é o Chefe de Governo. No presidencialismo, diferentemente, tanto o Poder Legislativo quanto o Executivo possuem legitimação popular sendo ambos eleitos pelo povo.2  
Uma segunda nota distintiva diz respeito ao tempo de exercício do governo. No parlamentarismo não existe mandato para o Poder Executivo. Isso significa dizer que o Primeiro Ministro e seu Gabinete podem ficar no comando da administração pública de um dia até longos anos. Enquanto durar a confiança do parlamento o Gabinete permanece. No presidencialismo ocorre de forma diversa.3 O Poder Executivo possui um mandato fixo – no Brasil, atualmente, de 4 anos –, sendo que exercício da gestão independe da confiança do parlamento. 
Por certo essas são características muito gerais. Há variações das mais diversas entre esses dois sistemas de governo. 
Quando se reconhece essas notas distintivas é possível perceber que ambos os sistemas trabalham as crises e os problemas a partir de lógicas distintas.4 No parlamentarismo as crises de governo, as crises políticas ou as crises econômicas em regra são resolvidas com a dissolução do Gabinete, retirando-se o voto de confiança conferido ao Primeiro Ministro para, então, nomear-se novo Gabinete através da abertura de negociações no Legislativo. 
Em determinados modelos pode-se inclusive ocorrer a dissolução do Parlamento com a convocação de novas eleições. De uma forma ou de outra – dissolvendo-se o Gabinete ou o Parlamento – a ideia central que dirige o parlamentarismo é a de que o Legislativo consiga definir um nome para a Chefia de Gabinete através da formação de um amplo consenso ou de um compromisso político relativamente estável, garantindo-se assim legitimidade e governabilidade.5 Em parlamentos multipartidaristas, portanto, o regime de coalizão é da essência do sistema.6 
O presidencialismo lida com as crises de forma diversa. A partir do momento em que se atribui legitimação popular direta ao chefe do Poder Executivo, atribuindo-lhe mandato fixo, só há duas formas institucionalizadas de se derrubar ou mudar o governo: realização de novas eleições após o término do mandato ou a condenação do Presidente da República em processo de impeachment por acusação de crime de responsabilidade. E desta forma, se não há crime cometido, nada pode derrubar o Chefe do Poder Executivo. O presidencialismo, portanto, é um sistema de governo tendencialmente gerador de mais tensões.7 A legitimação popular do Presidente da República impede que ele seja derrubado em quaisquer momentos de crise. Neste sistema, ainda que o governo seja ruim, tome medidas impopulares, perca apoio político do parlamento, ou não enfrente as crises de forma adequada, ele não pode ser derrubado. Há, como se disse, um potencial conflitivo nas relações Executivo versus Legislativo maior no presidencialismo.8  
Daí se extrai que no parlamentarismo o Poder Executivo normalmente desempenha as suas funções num quadro de estabilidade política sendo que a governabilidade é quase que pressuposta. Do contrário o ocorrerá a dissolução do Gabinete. No presidencialismo a estabilidade política não é um dado necessário. Ela depende de diversos fatores dentre eles (i) o fato do partido político do presidente da república possuir maioria no parlamento, sozinho ou através de coalizões, (ii) o desempenho político, social e econômico do governo ou (iii) até mesmo o prestígio pessoal do presidente. Estabilidade e governabilidade, no presidencialismo, decorrem de uma intricada rede de fatores.9 Mas um dado é certo no presidencialismo: sem apoio do Legislativo pode até existir certa estabilidade, mas inexiste governabilidade.



2. O presidencialismo brasileiro


O Brasil nem sempre adotou o sistema presidencialista de governo, sendo certo que o parlamentarismo foi praticado durante o período do Brasil Império – no Segundo Reinado entre 1840 e 188910 –, e, durante a república, entre 1961 e 1963. Apesar dessas experiências o país possui uma forte tradição presidencialista.
O presidencialismo se afirmou como sistema de governo desde a primeira constituição republicana e, sempre que foi colocado sob teste popular, triunfou. Em 1963 a realização de plebiscito garantiu ampla vitória deste sistema de governo [9.457.448 de votos] em detrimento do parlamentarista [que recebeu 2.073.582 votos].11 A Constituição de 1988 previu a realização de plebiscito após cinco anos de experiência constitucional para que o povo pudesse mais uma vez deliberar sobre sistema de governo e forma de governo. Nesta oportunidade o presidencialismo recebeu 69,2% dos votos válidos contra 30,8% do parlamentarista. 
Na Constituição de 1988 o tema dedicado ao Poder Executivo e ao sistema de governo está disciplinado em capítulo próprio, no título da separação dos poderes (título IV), entre os arts. 76 e 91. 
De acordo com o sistema brasileiro o presidente da república é o chefe do Poder Executivo e exerce a sua função auxiliado pelos Ministros de Estado e pelo Vice-Presidente. O mandato do Presidente da República é de 4 anos, admitindo-se a recondução para o mandato imediatamente subsequente uma única vez. A eleição é direta, exigindo-se maioria absoluta que, se não for obtida em primeiro turno de votação, determina a realização de um segundo turno com os dois candidatos mais votados no primeiro turno. O Vice-Presidente é eleito junto com o Presidente sendo necessariamente o registrado por este último.
A Constituição de 1988 prevê o procedimento de impeachment para os casos de prática de crime de responsabilidade, considerando-se como tais aqueles que atentem contra (i) a existência da União, (ii) o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da federação, (iii) o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais, (iv) a segurança do país, (v) a probidade na administração, (vi) a lei orçamentária e (vii) o cumprimento das leis e das decisões judiciais. O processo demanda autorização da Câmara dos Deputados pela maioria qualificada de 2/3 (342 votos de um universo de 513) e julgamento perante o Senado Federal em caso de crime de responsabilidade ou perante o Supremo Tribunal Federal em caso de crime comum.
No que diz respeito com as funções o presidencialismo brasileiro se enquadra no modelo do que se designa como presidencialismo imperial, ou hiper-presidencialismo, tendo em vista o grande acúmulo de poderes concentrados no Poder Executivo.13 Com efeito o presidente da república possui ampla atribuição de iniciativa, o que lhe confere grande poder agenda.14  
Quase todas as matérias relevantes em termos de definição de políticas públicas, definição de prioridades orçamentárias e alocação de recursos é de iniciativa privativa do presidente da república, assim como quase toda matéria que diz respeito à organização administrativa. 
O presidente da república, nesta seara, consegue manter um elevado grau de dominância das matérias discutidas no Congresso Federal.15 A agenda política é primordialmente definida pelo presidente. Ademais, em todas as matérias de sua iniciativa chefe do Poder Executivo ainda possui a prerrogativa de solicitar urgência, obrigando com que os temas por ele proposto sejam obrigatoriamente enfrentados em prazo relativamente curto de até 90 dias. E nesta hipótese, caso as matérias encaminhadas pelo presidente não sejam apreciadas, ocorre o bloqueio da pauta. Se a matéria ainda não for aprovada de acordo com a definição ou na forma proposta do presidente cabe-lhe o exercício do veto, que devolve a matéria ao Congresso Nacional e só pode ser derrubado com a manifestação da maioria absoluta. Exceto em relação às Emendas Constitucionais e algumas matérias de competência de privativa da Câmara e do Senado e matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, o veto sempre é admitido. 
Se isso já não fosse suficiente para reconhecer a força do chefe do Poder Executivo, o presidente ainda possui competências legislativas seja através da possibilidade de edição de medidas provisórias ou através da edição de leis delegadas, além de ampla competência regulamentar no campo administrativo.16 Ele também é responsável por indicar e nomear uma expressiva gama de cargos, tais como Ministros do Supremo Tribunal Federal, Ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-Geral da República, presidente e diretores do Banco Central, Ministros do Tribunal de Contas da União, dentre outros, além de obviamente nomear e demitir ad nutum os Ministros de Estado. É de sua competência privativa decretar a intervenção federal e o estado de sítio. E a isso somam-se as funções inerentes à chefia de estado (representação do país, assinatura de tratados, declarar guerra e celebrar a paz etc.).
Apenas para dar uma ideia do que este quadro representa considere-se que desde a promulgação da Constituição de 1988 a taxa média de dominância17 do Presidente da República no Congresso Nacional oscila entre 75 e 90%, tendo uma média de 76,6%. A taxa de sucesso18 do Presidente da República no Congresso Nacional gira em torno de 80%.19 E, nas matérias em que foi derrotado e o conteúdo de suas propostas foi alterado durante a votação no Congresso Nacional, o Presidente tem exercido sistematicamente o poder de veto. Em tais casos, embora o veto possa ser derrubado, na prática ele tem prevalecido - ao menos informalmente. Isto porque o prazo constitucional de 30 dias para a apreciação do veto presidencial pelo Congresso Nacional não é respeitado. Assim existem cerca de 4.000 vetos apostos pelo Presidente da República aguardando deliberação.20 Enquanto isso a vontade do Presidente predomina.
Trata-se, portanto, de um modelo de presidencialismo em que, efetivamente, o presidente possui poderes imperiais. Ele tem capacidade de dominar a agenda política, retirar temas da pauta, vetar, produzir atos normativos independentemente de autorização legislativa e ainda, conforme será demonstrado adiante, consegue direcionar e aprovar a maioria de suas propostas no parlamento.


3. Presidencialismo de coalização


O presidencialismo de coalizão decorre de um específico arranjo institucional que combina hiperpresidencialismo, multipartidarismo, eleições para o parlamento fundadas no critério proporcional com lista aberta e federalismo.21 Não se trata de um fenômeno exclusivamente brasileiro22 e tampouco uma novidade. Os teóricos da Ciência Política já o haviam identificado antes mesmo da promulgação da Constituição Federal de 1988, apontando inclusive algumas de suas manifestações já no contexto da Constituição de 1946.23  
A soma dos fatores hiperpresidencialismo, multipartidarismo, eleições para o parlamento fundadas no critério proporcional com lista aberta e federalismo é sempre apontada como problemática. Deveras, para se ter uma ideia, os cientistas políticos apontavam, já no contexto do processo constituinte de 1987, que haveria no Brasil pós-88 uma crise de governabilidade eis que dificilmente algum presidente da república, com fortes poderes constitucionais, conseguiria ser eleito com partido político que garantisse maioria no âmbito do parlamento. E, realmente, tal jamais ocorreu no país após a Constituição de 1988. 
O arranjo institucional brasileiro naturalmente conseguiu arrumar solução para esse problema concreto e inevitável através do presidencialismo de coalizão (termo cunhado por Sérgio Abranches e amplamente divulgado e discutido).24
A ideia central do presidencialismo de coalização sustenta que, para que haja governabilidade, demanda-se (i) coalizão na formação da aliança, (ii) coalização na formação do governo e (iii) coalização governante.
A categoria em princípio se pretende meramente descritiva: é assim que funciona o sistema brasileiro e esta foi a forma que o país encontrou para viabilizar governabilidade no processo de transição democrática.
A questão é que, mais que um arranjo institucional, o presidencialismo de coalização se mostra como uma verdadeira ideologia que esconde o caráter de classe, o caráter clientelista e patrimonialista do Poder Público no Brasil.25  
As ideias de coalizão na formação da aliança, coalização da formação do governo, coalização governante e sua dinâmica, voto de liderança (através do qual o voto do líder do partido no parlamento é computado como o voto de todos os parlamentares da agremiação), fidelidade partidária, desvalorização – no parlamento - do chamado “baixo clero” (parlamentares – em grande quantidade – de pouca expressão política e eleitos por transferência de votos), a lógica de distribuição de cargos e funções estratégicos, o financiamento privado de campanha (em julgamento perante o Supremo Tribunal Federal), o papel forte do presidente e seu determinante poder de agenda e grande atividade legislativa pelas Medidas Provisórias orientam os mecanismos desse sistema.
No contexto de presidencialismo de coalizão, como afirmam alguns pesquisadores, a necessidade de formação de alianças políticas partidárias e regionais cria uma situação em que o Legislativo se torna refém do Executivo. Como a governabilidade depende da renovação da aliança no decorrer do mandato, o aparelho burocrático do Executivo, por conta de demandas partidárias ou regionais (a depender do tipo de coalizão), acaba sempre “cedendo” às pressões da aliança. Como as alianças normalmente não são homogêneas (é assim ao menos no Brasil), o Executivo acaba cedendo, no plano governamental, a interesses políticos e regionais que muitas vezes são contraditórios e que beneficiam “interesses setoriais”.
O presidencialismo de coalizão, neste contexto, por um lado é apontado como a saída que a sociedade brasileira encontrou para a afirmação de uma democracia plural, numa sociedade desigual e fragmentária, tendo proporcionado governos estáveis (exceção ao caso especial do governo Dilma Rousseff). Por outro lado, não tem permitido a construção de um projeto de Estado coerente e efetivamente republicano, principalmente porque não te conseguido proporcionar “consensos ou compromissos legítimos”. 
Por isso tem-se assistido, no Brasil, a uma emergência de leituras críticas em relação a este específico arranjo institucional, eis que se trata de um modelo tendencialmente (não necessariamente) antidemocrático, vulnerável e permissivo no que tange com a corrupção e ao patrimonialismo. 
Com efeito, as coalizões tornam Legislativo e Executivo um bloco de poder único, com centralização forte na figura do Presidente (logo, do Executivo). Isso acaba relativizando o papel de fiscalização do Parlamento em relação ao Executivo (exceto quando existe quebra da aliança ou divergência interna na base da coalizão). Mais grave de tudo: o presidencialismo de coalizão tem favorecido historicamente a continuidade do patrimonialismo e do clientelismo, tão presentes no setor público brasileiro. 
Considere-se, nesta linha de argumentação, que a lógica das alianças só funciona na medida em que o Presidente da República negocia espaço, no aparelho de estado, com os “parceiros partidários e regionais” (e nem sempre os interesses são convergentes e coerentes). Esses, por sua vez, atuam dentro de uma lógica voltada aos interesses pessoais e de atendimento das demandas das bases, dos financiadores de campanha ou algum outro interesse particular não confessável. Vê-se, logo, que o arranjo institucional propicia a corrupção sutil, invisível.
Aprofundando um pouco esta análise ainda é possível perceber que no sistema brasileiro o Presidente e o Executivo são fortes política e governamentalmente, mas a dinâmica da coalizão não dá ao Presidente capacidade de “dispor” sobre o conteúdo das decisões tomadas “setorialmente”. Isso impossibilita a criação de políticas públicas globais e coerentes. É preciso aqui destacar, então, que não há coerência entre políticas no campo de saúde, portos, infraestrutura, moradia, políticas econômicas, meio ambiente, política internacional etc.. Cada setor do Estado, no presidencialismo de coalizão, é ocupado por representantes de interesses diferentes da base de aliança. Isso tudo se agrava, pois, as alianças, no sistema brasileiro, não são exatamente alianças partidárias, mas sim “coligações eleitorais”, o que torna tudo pior. 
Não fosse isso suficiente para gerar um quadro bastante problemático, a lógica de atuação parlamentar, no presidencialismo de coalizão, fortalece as lideranças que dão apoio à aliança, retirando “força” dos deputados de base, designados na linguagem política como “baixo clero”. Esse quadro permite a manutenção do clientelismo e da defesa dos “donos de determinadas pastas, partidos, secretarias e ministérios”. 
De tudo o que foi afirmado até o momento, e partindo de Nicos Poulantzas,26 percebe-se que no Brasil, por conta desse arranjo institucional, não há mesmo que se falar em “poderes” ou “separação de poderes”. O poder é um só. O estatal. A máquina estatal representa algo único, incindível. O aparato de dominação é o mesmo, como diria Althusser.27 O Estado atua em bloco, que é chamado por Poulantzas de Bloco de Poder.28  
O presidencialismo de coalizão, enquanto “realidade institucional”, é também uma ideologia. Isso porque faz a sociedade crer que o “sistema” é necessário para a governabilidade e estabilidade democrática, faz crer que existe efetiva separação de poderes e controle inter-orgânico das funções políticas. Todavia o sistema, em verdade, esconde, como antecipado, o caráter de classe, mercadológico, clientelista, patrimonialista do aparelho de estado; o sistema impede que as decisões no âmbito do parlamento e do executivo sejam efetivamente deliberativas (exceto em relação a alguns campos neutros aos interesses das alianças).
Em suma, é preciso deixar claro que, no Brasil, políticas e decisões públicas são formadas, por decorrência dos governos de coalizões, a partir de um sistema que é todo voltado para a manutenção do clientelismo anti-republicano e da corrupção velada. Aquilo que Sérgio Abranches percebia como sendo a forma brasileira de reinventar a democracia, em verdade é um modo de perpetuar uma determinada forma de dominação corrupta, clientelista e patrimonialista.

Notas

1 STEPAN, Alfred; SKACH, Cindy. Constitutional frameworks and democratic consolidation: Parliamentarianism versus presidentialism. World politics, v. 46, nº 01, p. 10-22.

2 SHUGART, Matthew Søberg. Semi-presidential systems: dual executive and mixed authority patterns. French politics, v. 3, nº 3, pp. 324-325.

3 CHEIBUB, José Antonio; PRZEWORSKI, Adam; SAIEGH, Sebastian. Governos de coalizão nas democracias presidencialistas e parlamentaristas. Dados – Revista de ciências sociais, vol. 45, nº 2, pp. 187-218.

4 Ibidem.

5 SANTOS. Fabiano. Escolhas institucionais e transição por transação: sistemas políticos de Brasil e Espanha em perspectiva comparada. Dados – Revista de ciências sociais, vol. 23, nº 04.

6 FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Coalizões governamentais na democracia brasileira. Revista primeiros estudos, vol. 6. 

7 ANDRADE, Régis de Castro. Presidencialismo e reforma institucional no Brasil. Lua nova, nº 24, pp. 5-26. 

8 Ibidem.

9 DELGADO, Ignácio Godinho. Atores políticos e coalizões na trajetória da política social brasileira. Locus - Revista de história.

10 FERRAZ, Sérgio. A dinâmica política do parlamentarismo do Império: gabinetes, câmara dos deputados e poder moderador (1840-1889)

11 KORNIS, Mônica Almeida. Parlamentarismo, sim ou não? 

12 Tribunal Superior Eleitoral. <http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/plebiscito-de-1993>.

13 MACEDO, José Arthur Castillo de. Constitucionalismo, democracia e autogoverno. 

14 LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Poder de agenda e políticas substantivas.

15 SANTOS, Rafael Freitas dos. Poder de agenda e participação legislativa no presidencialismo de coalizão brasileiro.

16 CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na Constituição de 1988; ABREU, Jorge Manuel Coutinho de. Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da legalidade; ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro. Revista de direito administrativo, vol. 97; CAMPOS, Francisco. Lei e regulamento: matéria reservada à competência do Poder Legislativo – limites do poder regulamentar – direitos e garantias individuais. Revista forense, nº 146; CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. A independência da função reguladora e os entes reguladores independentes. Revista de direito administrativo, vol. 219; FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Conflito entre poderes. 

17 A taxa de dominância é definida pela quantidade de matérias em tramitação, discussão e deliberadas no parlamento a partir de propostas oriundas do Poder Executivo.

18 A taxa de sucesso é definida pela quantidade percentual de matérias de iniciativa do Poder Executivo que são aprovadas no parlamento.

19 Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

20 Dado do Senado Federal. <http://www12.senado.gov.br/jornal/edicoes/2013/02/06/lideres-buscam-solucao-para-vetos-pendentes-de-analise>.

21 ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de.  Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados – Revista de ciências sociais, vol. 31, nº 1, pp. 5-34.

22 Paul Chaisty, Nic Cheeseman e Timothy Power, por exemplo, identificam o presidencialismo de coalizão também no Equador, Chile, Benin, Quênia, Malawi, Armênia, Ucrânia e Rússia (CHAISTY, Paul; CHEESEMAN, Nic; POWER, Timothy. Rethinking the presidentialism debate: conceptualizing coalitional politics in cross-regional perspective).  

23 LIMONGI, Fernando. O poder executivo na Constituição de 1988.

24 ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados – Revista de ciências sociais, vol. 31, pp. 5-34.

25 As ideias centrais do presidencialismo de coalizão como ideologia podem ser encontradas em: MARTUSCELLI, Danilo Enrico. A ideologia do presidencialismo de coalizão. Anais do IV Simpósio de Lutas Sociais na América Latina, pp. 62-71.

26 POULANTZAS, Nicos. Poder político e classes sociais

27 ALTHUSSER, Louis. Aparelhos ideológicos de Estado.

28 POULANTZAS, Nicos. State, power, socialism.


Referências

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Citação

SCHIER, Paulo Ricardo . Presidencialismo. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/38/edicao-1/presidencialismo

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