A taxa é uma espécie tributária cuja cobrança é vinculada a uma atuação estatal. Prevista no art. 145, II, da Constituição Federal de 1988, o tributo em estudo caracteriza-se por sua natureza vinculada e pela referibilidade que a atuação estatal deve guardar com o contribuinte.

A Constituição estabelece que a taxa pode ser exigida em decorrência da utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ou colocado à disposição do usuário ou, ainda, em razão do exercício do poder de polícia. 

Nesse cenário, cumpre especificar as materialidades das taxas, a partir de seu contorno constitucional. O estudo se dará por meio da análise de cada critério da regra-matriz de incidência tributária deste tributo, denotando o seu conteúdo e trazendo à baila as principais discussões sobre o tema nas Cortes Superiores.


1. Da competência tributária para a instituição das taxas

A Constituição Federal, em seu art. 145, II, outorga aos entes federados a competência tributária para a instituição das taxas, exigidas mediante a atuação estatal diretamente relacionada ao contribuinte. Pode o Poder Público exigir a taxa do contribuinte que utilizou, efetiva ou potencialmente, um serviço público específico e divisível, ou em razão do exercício do poder de polícia. Eis a dicção do aludido artigo:

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. As taxas são espécie tributária prevista no art. XXX da CF/88, sendo tributos vinculados, isto é, seu critério material da regra matriz de incidência tributária consiste em uma atuação estatal.”

A vinculação da exigência do tributo a uma atuação estatal é característica destacada por Geraldo Ataliba, que confere especial enfoque à referibilidade que a atuação estatal deve guardar com o contribuinte. Eis suas lições:

“a hipótese de incidência da taxa é uma atuação estatal diretamente (imediatamente) referida ao obrigado (pessoa que vai ser posta como sujeito passivo da relação obrigacional que tem a taxa por objeto).

(...)

Do que se vê que, para que se configure a taxa, basta a lei prever a atuação estatal que tenha referibilidade a alguém (que poderá ser posto como sujeito passivo do tributo). Este tributo irá nascer com a referibilidade (no momento em que a atuação estatal se referir concretamente a alguém)”.1 

Geraldo Ataliba nos diz, ainda, que, justamente por ser necessária a referibilidade da atuação estatal com o contribuinte, nas taxas é prescindível que a Constituição discrimine as competências para a sua instituição, como fez com os impostos. Isso porque somente o ente federado competente para realizar a atuação estatal é quem detêm a competência para legislar sobre sua atividade e sobre ela instituir a exação.2 

Não é outro o entendimento de Roque Antônio Carrazza que, ao dizer que a competência para a instituição das taxas seria comum, adverte o leitor de que os entes federados não possuem a competência para a criação das mesmas taxas.3  

Cada pessoa política somente poderá instituir uma taxa sobre a prestação de um serviço público ou pelo exercício de um poder de polícia se tiver competência administrativa para fazê-lo. Como a Constituição4 discriminou as competências administrativa de incumbência de cada ente federado, ele somente poderá instituir a taxa sobre o serviço de sua atribuição.

Neste ponto, o art. 80 do CTN assim preceitua:

“Art. 80. Para efeito de instituição e cobrança de taxas, consideram-se compreendidas no âmbito das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, aquelas que, segundo a Constituição Federal, as Constituições dos Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas compatível, competem a cada uma dessas pessoas de direito público”.

Nesse contexto, somente se a atribuição para realizar o serviço público ou exercer o poder de polícia competir a pessoa política, é que, ao executar a sua atuação estatal, ela poderá instituir a taxa. 

Assim, vislumbra-se que, nos tributos vinculados, existem duas relações jurídicas distintas, mas que devem ser combinadas. A primeira consiste em uma relação de direito administrativo, que impõe à pessoa política a realização da atuação estatal, e a segunda, uma relação jurídico-tributária que nasce com a realização da primeira.5 

Do exposto, conclui-se que as taxas são uma espécie tributária cujo antecedente normativo da regra-matriz de incidência tributária (hipótese de incidência) contém, em seu critério material, a previsão conotativa de atuação estatal diretamente relacionada ao contribuinte, sendo autorizada a sua exigência quando ocorrer (i) a prestação, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível ou (ii) o exercício do poder de polícia.6 


1.1. Limitações Constitucionais 

Além das balizas contidas na norma que outorgou a competência tributária (art. 145, II, da Constituição Federal de 1988), a instituição e a cobrança das taxas estão subordinadas aos princípios constitucionais tributários. Isto é, a sua instituição é matéria reservada à lei, conforme preceitua o art. 150, I, da Constituição Federal 1988; deve obediência ao princípio da isonomia disposto no art. 150, II da CF, seja para fins de assegurar a “generalidade com que devem ser gravados os contribuintes que se encontrem nas condições explicitadas na lei, seja quanto a serem esses mesmo contribuintes gravados igualmente, em condições iguais e desigualmente, quando essas mesmas condições forem discrepantes”.7 

O regime jurídico das taxas sujeita-se, ainda, aos princípios da irretroatividade (art. 150, III, “a”, da Constituição Federal de 1988); da anterioridade (art. 150, III, “b” e “c”, da Constituição Federal de 1988); do não-confisco (art. 150, IV, da Constituição Federal de 1988), além de outros previstos constitucionalmente.

Assim, deve o Poder Público observar que, ao instituir uma taxa, a mesma só pode ser exigida no exercício financeiro subsequente e após o interstício de noventa dias da data de publicação da lei, submetendo-se às garantias constitucionais asseguradas aos contribuintes.


1.2. Limitações Constitucionais à instituição do pedágio

Também se encontra sob as balizas constitucionais a instituição de taxa sobre o tráfego e o pedágio. A constituição veda, expressamente, a possibilidade de estabelecer limitações ao tráfego de pessoas e bens por meio da instituição de tributos interestaduais ou intermunicipais (art. 150, V, da Constituição Federal de 1988), mas ressalva a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público. Eis a dicção do supracitado artigo:

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(...)

V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”.

Muito se discute acerca da natureza jurídica do pedágio. Essa nomenclatura adveio da origem do instituto, a saber, a cobrança exigida dos franceses na idade média pelos reis e os senhores feudais para transitar a pé, por meio das diversas barreiras fiscais introduzidas nas estradas francesas.8  

 Atualmente, considerando que a cobrança é exigida dos contribuintes que conduzem veículos automotores, o termo mais apropriado seria o rodágio. Todavia, a nossa Carta magna manteve o termo histórico e adotou a nomenclatura do pedágio.9 

Sobre a sua natureza jurídica, a dúvida que se põe é se o mesmo consubstancia um preço público ou uma taxa. Aires Barreto defende que ele teria natureza de tributo, configurando uma taxa, sendo “exigível apenas diante da efetiva utilização pelo contribuinte dos serviços de vias intermunicipais ou interestaduais conservadas pelo Poder Público”.10 

Sacha Calmon Coêlho pontua que o pedágio pode ser entendido como preço público ou como taxa, a depender do regime jurídico da cobrança, sendo certo que, seja como taxa ou como preço público, o pedágio só poderia ser cobrado pelo uso da via e pelos serviços prestados.11 

Percebe-se, pois, que a Constituição autoriza a instituição do pedágio em razão da utilização de vias conservadas pelo Poder Público, mas não como forma de limitar o tráfego de bens ou pessoas.12 Sua natureza jurídica dependerá do regime jurídico em que for realizada a sua cobrança.13 


2. Regra matriz de incidência das taxas

Conforme delineado, a Constituição outorgou à União, Estados, Município e Distrito Federal a instituição de taxas em decorrência (i) da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis ou do (ii) exercício do poder de polícia. A fim de delimitar os critérios que compõem a regra-matriz de incidência das taxas, analisar-se-á, por primeiro, o núcleo do critério material que fundamenta a cobrança.


2.1. Critério material

Cumpre reiterar que a taxa é espécie de tributo vinculado a uma atuação estatal. Desta forma, o primeiro pressuposto para a sua exigência é a atuação do Estado diretamente ligada ao contribuinte.

A direta ligação entre a atuação estatal e o sujeito passivo do tributo é intitulada de referibilidade. Por força dela, é vedado à lei exigir uma taxa de pessoa que não esteja ligada à atuação estatal. Assim, como exemplifica Geraldo Ataliba, “um Município não poderia exigir uma taxa de conservação de rua de um proprietário não lindeiro à via pública que percebeu o serviço. Ou taxa por serviço de correio que ele não utilizou, nem por taxa de fiscalização que não houve”.14  

São dele as lições que destacam a necessidade da referibilidade da atuação estatal ao contribuinte para a exigência da taxa. Em suas palavras: “[é] essencial à definição da taxa a referibilidade (direta) da atuação ao obrigado. Só quem utiliza o serviço (público específico e divisível) ou recebe o ato ‘de polícia’ pode ser sujeito passivo de taxa”.15  

Roque Antônio Carrazza conceitua essa espécie tributária como “uma obrigação ex lege que nasce da realização de uma atividade estatal relacionada, de modo específico, ao contribuinte, embora muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo para ele desvantajosa”.16 

Nota-se, pois, ser pressuposto à exigência da taxa uma ação por parte do Estado em favor do contribuinte. Essa ação, conforme preceitua o art. 145, II, da Constituição Federal de 1988, pode ser a prestação, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível ou o exercício do poder de polícia.


2.1.1. Prestação, efetiva ou potencial, de serviço público específico ou divisível

Inicialmente, faz-se necessário compreender o que se entende por serviço público. Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que:

“serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público, portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”.17 

Convém ressaltar que a Constituição não autoriza a instituição de taxas sobre a prestação de quaisquer serviços públicos, mas apenas sobre aqueles que sejam específicos e divisíveis. O conteúdo do art. 79 do CTN deixa claro o exposto:

“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

(..)

II – específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;

III – divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários”.

A especificidade do serviço público é notada quando a sua prestação, utilidade ou necessidade pública pode ser destacada de forma autônoma. Já a divisibilidade ocorre quando a sua utilização possa ser individualizada.

Paulo de Barros Carvalho bem acentua que os limites da especificidade e divisibilidade dos serviços públicos impostos pela Constituição decorrem do próprio conceito da espécie tributária em estudo. Nessa toada, chama a atenção ao fato da taxa ser um tributo vinculado a uma atuação estatal e que o valor a ser pago pelo contribuinte representará a contraprestação por ele devida a quem lhe voltou a sua atenção. Por essa razão, conclui ser exatamente a referibilidade direta, tão apregoada por Geraldo Ataliba, que constitui a “especificidade” do serviço, sendo específico um serviço público que possa ser individualizado ao oferecer a utilidade e na forma de sua prestação.18 

A divisibilidade nos remete à possibilidade de o serviço ser mensurado. Diz-se que a divisibilidade é elemento correlato à especificidade, pois, ao se mostrar individualizado, admite-se a possibilidade de que seja calculado o seu custo relativo a cada usuário.19  

Analisadas as características dos serviços públicos que dão azo à exigência de taxa, um outro aspecto merece ser detalhado, qual seja, a utilização pelo contribuinte. Neste ponto, o art. 79, I, do CTN assim dispõe:

“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

I – utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento”

A taxa pode ser exigida mediante a utilização efetiva ou potencial dos serviços públicos prestados. A sua utilização efetiva é fácil de ser identificada no mundo fenomênico, sendo devida a taxa quando o serviço for utilizado. Quanto à utilização potencial do serviço, o contribuinte é submetido compulsoriamente ao pagamento da taxa mesmo que dele não se utilize. Isso se justifica na medida em que alguns serviços são essenciais à sociedade, de modo que, basta que o Estado o ofereça, para que do particular possa ser exigida a taxa.

Por outro turno, essa espécie tributária também deve ser analisada sob o ângulo da retributividade, decorrência natural da referibilidade direta da atuação estatal, segundo a qual o pagamento da taxa deve refletir a contraprestação pecuniária pelo reconhecimento do serviço público prestado efetivamente ou em potencial.20  

Nessa esteira, nota-se que a taxa pela utilização de serviços públicos pressupõe a especificidade e a divisibilidade do serviço público efetivamente utilizado pelo contribuinte ou posto à sua disposição.

Com fulcro nessas premissas, o STF declarou a inconstitucionalidade da exigência de taxa para fins de remunerar o serviço de iluminação pública, o que ocasionou a elaboração do enunciado sumular 41: “o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. Os julgados que embasaram a elaboração do enunciado sumular bem destacaram que o serviço de iluminação pública não seria específico nem divisível, o que impossibilitaria a sua remuneração mediante taxa. O Ministro Ricardo Lewandowski, ao julgar o RE 573.675, consignou em seu voto:

“constitucional. Tributário. RE interposto contra decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade estadual. Contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública – COSIP. Art. 149-A da Constituição Federal. Lei complementar 7/2002, do Município de São José, Santa Catarina. Cobrança realizada na fatura de energia elétrica. Universo de contribuintes que não coincide com o de beneficiários do serviço. Base de cálculo que leva em consideração o custo da iluminação pública e o consumo de energia. Progressividade da alíquota que expressa o rateio das despesas incorridas pelo município. Ofensa aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva. Inocorrência. Exação que respeita os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Recurso extraordinário improvido. I – Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município não ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública. II – A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não afronta o princípio da capacidade contributiva. III – Tributo de caráter 'sui generis', que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV – Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade”  (grifo nosso).

O Ministro Joaquim Barbosa também deixou claro que a inconstitucionalidade da taxa de iluminação pública decorre do fato da atuação estatal em discussão não ser específica nem divisível: “a orientação do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a Taxa de Iluminação Pública é inconstitucional, uma vez que seu fato gerador tem caráter inespecífico e indivisível”.22 

E, por fim, no último precedente representativo que fundamentou a elaboração do enunciado sumular, o Ministro Ayres Britto também verificou que a utilidade do serviço de iluminação pública seria indivisível e insuscetível de ser vinculada ao contribuinte.23 Por essas razões, a inconstitucionalidade da taxa de iluminação pública foi declarada. Posteriormente, com a introdução da Emenda Constitucional 39/2002, o serviço passou a ser remunerado mediante contribuição.

Uma outra taxa que veio a ser analisada pelo STF foi a exigida em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis. Nesse caso, acerca do critério material do tributo, a Suprema Corte entendeu que a exação estaria em consonância com o art. 145, II, da Constituição Federal de 1988, caso contemplasse exclusivamente os serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis. Se verificada a inclusão de outros serviços, como os de limpeza e conservação de logradouros e bens públicos, prestados em benefício de toda a população, a exação seria inconstitucional.24 

Nota-se, pois, que à luz do direito posto, bem como da jurisprudência do STF, para fins de exigência da taxa pela utilização de serviços públicos, necessário se faz que a atuação estatal seja específica e divisível, e que a sua utilização seja efetiva ou potencial.


2.1.2. Exercício do poder de polícia

A segunda materialidade que fundamenta a exigência da taxa é o exercício do poder de polícia. Sobre esta atividade, o CTN, didaticamente, a conceitua em seu art. 78:

“Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

Segundo a dicção legal, para a caracterização da materialidade da taxa, necessária se faz a edição de uma lei que previamente regulamente o exercício da atividade do poder de polícia, e que este consista na prática de regulamentação de atos dos particulares em razão do interesse público. 

Melhor precisando a definição desta atividade, Celso Antônio Bandeira de Mello define o poder de polícia como:

“a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação, ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercivamente aos particulares um dever de abstenção (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo”.25 

O poder de polícia que autoriza a tributação por meio de taxa é tão-somente o que se consubstancia em um agir concreto e específico da Administração Pública, fundamentado em lei. Vale dizer, a materialidade desta taxa consiste no exercício de um poder de polícia, no agir da Administração Pública para fins de fiscalização, concessão de licença e manutenção do controle da atividade privada. Este agir, necessariamente, deve estar precedido de lei que o regule.

Um exemplo de poder de polícia é a concessão do habite-se. Essa atividade é realizada pelos Municípios em momento anterior à ocupação do imóvel e, caso a construção esteja em conformidade com os parâmetros legais, será expedido um alvará de utilização, podendo a obra ser destinada ao fim para que foi construída. Caso entenda o Poder Público que a construção padece de qualquer irregularidade, esta deverá ser sanada para que seja autorizado o seu uso.

Destaca-se, por oportuno, que o pagamento da taxa pelo exercício do poder de polícia não vincula o resultado da atividade estatal. No exemplo acima citado, o pagamento da taxa para a fiscalização da obra vincula a Administração a realizar as vistorias e verificações necessárias, e não a expedir o alvará de utilização (habite-se). A condição para a expedição do alvará é a conformidade da edificação com os parâmetros legais, e não o pagamento da taxa.

Um outro aspecto a ser dito é que, diferentemente do que ocorre com a taxa em decorrência do uso de serviço público específico e divisível, as taxas pelo exercício do poder de polícia não comportam a prestação potencial da atuação estatal. Para a sua exigência, necessária se faz a regularidade do exercício do poder de polícia, devendo ser verificada in casu, conforme assentou o STF nos autos do RE 588.322. Veja-se:

“o texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis, facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. A regularidade do exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização. À luz da jurisprudência deste STF, a existência do órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente. (...) É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie quanto ao Município de Porto Velho/RO”. 

    A materialidade da taxa em decorrência do exercício do poder de polícia é verificada apenas nos casos em que a atividade de fiscalização esteja previamente regulada por lei e o seu exercício ocorra de forma efetiva, e não potencial.


2.2. Critério espacial

Como a taxa é espécie tributária cuja instituição pode ser realizada por quaisquer dos entes federados, a depender de sua competência administrativa, a análise do seu critério espacial dependerá da lei específica que a institua.


2.3. Critério pessoal

Da necessária referibilidade que deve existir entre a atuação estatal e o contribuinte, extraem-se os sujeitos da relação obrigacional tributária: o sujeito ativo é o ente público que realizar a atuação estatal e o sujeito passivo é aquele que utilizar dos serviços públicos efetiva ou potencialmente ou, ainda, o particular que pratique atividade regulada pelo Poder Público através do exercício do poder de polícia.


2.4. Critério quantitativo

O critério quantitativo do imposto, previsto no consequente normativo, é formado pela conjugação de sua base de cálculo com a respectiva alíquota.

Acerca da base de cálculo de um tributo, certo é que ela decorre da sua materialidade, como nos ensina Aires F. Barreto: 

“a lei, ao descrever a hipótese legal que, se e quando acontecida, dará nascimento à obrigação tributária, já terá erigido a base de cálculo. 

(...)

Esse atributo do núcleo do critério material destina-se (a) estabelecer ou indicar a craveira ou estalão a ser aplicado para a mensuração do fato; (b) confirmar, infirmar ou afirmar, como preleciona Paulo de Barros Carvalho, o critério material da hipótese de incidência”. 27

No caso das taxas, considerando que a sua materialidade sempre será vinculada a uma atuação estatal (seja ela a prestação do serviço público ou o exercício do poder de polícia), a sua base de cálculo deve ser uma ordem de grandeza ínsita à atividade pública que a justifica.

Aires F. Barreto é de clareza incontestável ao discorrer sobre a base de cálculo das taxas:

nas taxas a base de cálculo é única: o valor da atuação estatal. Não há apuração de base de cálculo para cada fato. Em sendo a base de cálculo o valor da atuação do Estado, fato interno à Administração – que nada tem a ver com a atuação do particular, e, portanto, não toma em conta atributos inerentes ao sujeito passivo ou relativos à matéria sobre a qual se refere a taxa – é fato único, de dimensão única”.28 

Portanto, em se tratando de taxa, a base de cálculo será o dimensionamento de sua materialidade, o valor da atuação estatal dedicada ao contribuinte.

Registra-se, pois, que os valores constantes nas legislações instituidoras das taxas que aludem a unidades de superfície, volume, perímetro e outros, não representam a base de cálculo de uma taxa, mas a sua alíquota.29  

Como o critério quantitativo é formado pela conjugação desses dois elementos (base de cálculo e alíquota), estes não podem ser completamente dissociados; um deixa de fazer sentido sem a existência do outro. Assim, a base de cálculo mensura o valor da atuação estatal em uma “unidade de atuação” e a alíquota multiplica esta unidade por metros quadrados, testadas, conforme dispor o legislador.

O STF já se manifestou pela inconstitucionalidade da cobrança de taxa em razão de sua base de cálculo não aferir o valor da atuação estatal. Eis um julgado que demonstra o exposto:

“Taxa de Licença para Localização, Funcionamento e Instalação. Base de cálculo. Número de empregados. Dado insuficiente para aferir o efetivo poder de polícia. Art. 6º da Lei 9.670/1983. Inconstitucionalidade. Jurisprudência pacífica da Corte. A taxa é um tributo contraprestacional (vinculado) usado na remuneração de uma atividade específica, seja serviço ou exercício do poder de polícia e, por isso, não se atém a signos presuntivos de riqueza. As taxas comprometem-se tão somente com o custo do serviço específico e divisível que as motiva, ou com a atividade de polícia desenvolvida. A base de cálculo proposta no art. 6º da Lei 9.670/1983 atinente à taxa de polícia se desvincula do maior ou menor trabalho ou atividade que o poder público se vê obrigado a desempenhar em decorrência da força econômica do contribuinte. O que se leva em conta, pois, não é a efetiva atividade do poder público, mas, simplesmente, um dado objetivo, meramente estimativo ou presuntivo de um ônus à administração pública. No tocante à base de cálculo questionada nos autos, é de se notar que, no RE 88.327/SP, rel. min. Décio Miranda (DJ de 28-9-1979), o Tribunal Pleno já havia assentado a ilegitimidade de taxas cobradas em razão do número de empregados. Essa jurisprudência vem sendo mantida de forma mansa e pacífica”.30 

Nota-se, pois, que o STF tem analisado o tema de modo a verificar se a base de cálculo da exação traduz o custo da atuação estatal, ou seja, se a base de cálculo representa grandeza que dimensiona a hipótese de incidência da taxa exigida.

Ainda acerca da base de cálculo desta espécie tributária, vale registrar que o Texto Constitucional traz uma limitação expressa em seu § 2º do art. 145,31 ao vedar a instituição de taxas cuja base de cálculo seja própria de impostos. Trata-se de mera declaração do constituinte, na medida em que uma taxa com base de cálculo própria de imposto seria inconstitucional mesmo se esse comando não fosse positivado. Isso ocorre porque a base de cálculo do tributo decorre da eleição de sua hipótese de incidência. E como os impostos e as taxas são tributos diametralmente opostos, já que o primeiro é não vinculado e o segundo é vinculado a uma atuação estatal, a outra conclusão não se pode chegar senão a da impossibilidade de coincidência de suas bases de cálculo. Nas taxas, a base de cálculo refletirá o dimensionamento da atuação estatal e nos impostos, a mensuração do fato praticado pelo particular.

O STF analisou o tema ao julgar a taxa cobrada pela utilização dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis.32 A exação tem por base de cálculo o tamanho do imóvel, também utilizado na base de cálculo do IPTU, o que seria próprio de imposto. 

À vista do exposto, denota-se que a base de cálculo da taxa exprimirá o dimensionamento do custo da atividade estatal por unidade e a alíquota, por sua vez, multiplicará a base de cálculo por metros quadrados, testadas, conforme dispor o legislador.


Notas

1 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária, p. 147.

2 Idem, p. 155.

3 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário, p. 738.

4 O art. 21 do texto constitucional discrimina as competências administrativas da União; no art. 25 da CF/1988 encontram-se as competências dos Estados; os arts. 29 e 30 da CF/1988 preceituam as dos Municípios e, por fim, o art. 32 da CF/1988 dispõe sobre as competências do Distrito Federal.

5 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário, p. 739.

6 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário – linguagem e método, p. 787.

7 BARRETO, Aires Fernandino. Curso de direito municipal, p. 457.

8 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças, p. 240.

9 BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário, p. 286.

10 BARRETO, Aires Fernandino. Curso de direito municipal, p. 459.

11 COÊLHO, Sacha Calmon. Comentários à Constituição de 1988 – sistema tributário, p. 69.

12 Celso Ribeiro Bastos adverte para o fato de que os Municípios são o “centro da vida ativa (ou de atividades) das pessoas. A rua é a maior expressão que se tem de um bem público e não se pode privar ou restringir o acesso a ela, sob pena de prejudicar drasticamente a liberdade e a vida civil dos munícipes”. BASTOS, Celso Seixas Ribeiro. Curso de direito constitucional, p. 625.

13 Para maiores esclarecimentos sobre o tema, consultar o verbete tarifa.

14 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária, p. 156.

15 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária, p. 156.

16 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário, p. 600.

17 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 642.

18 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário – linguagem e método, p. 789.

19 Idem, p. 789.

20 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário – linguagem e método, p. 789.

21 STF, RE 573675, Tribunal Pleno, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 25.03.2009.

22 STF, AI AgR 479587, Segunda Turma, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 03.03.2009.

23 STF, AI AgR 463910, Primeira Turma, rel. Min. Ayres Britto, j. 20.06.2006.

24 “(...) observo, inicialmente, que o Supremo Tribunal Federal fixou balizas quanto à interpretação dada ao art. 145, II, da Constituição, no que concerne à cobrança de taxas pelos serviços públicos de limpeza prestados à sociedade. Com efeito, a Corte entende como específicos e divisíveis os serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, desde que essas atividades sejam completamente dissociadas de outros serviços públicos de limpeza realizados em benefício da população em geral (uti universi) e de forma indivisível, tais como os de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos (praças, calçadas, vias, ruas, bueiros). Decorre daí que as taxas cobradas em razão exclusivamente dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis são constitucionais, ao passo que é inconstitucional a cobrança de valores tidos como taxa em razão de serviços de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos. (...) Além disso, no que diz respeito ao argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos, o Tribunal reconhece a constitucionalidade de taxas quem na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e a outra”. (STF, RE RG-QO 576321, Tribunal Pleno, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 04.12.2008, com repercussão geral - tema 146)

25 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 221.
26 STF, RE 588.322, Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 16.06.2010, com repercussão geral.
27 BARRETO, Aires Fernandino. Base de cálculo, alíquota e princípios constitucionais, p. 56.
28 Idem, p. 89.
29 Idem, p. 90.
30 STF, RE 554.951, Primeira Turma, rel. Min. Dias Toffoli, j. em 15.10.2013.
31 Art. 145, § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.







Referências

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981.

BARRETO, Aires Fernandino. Base de cálculo, alíquota e princípios constitucionais. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1998.

__________________. Curso de direito municipal. São Paulo: Saraiva, 2009.

BASTOS, Celso Seixas Ribeiro. Curso de direito constitucional. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 1992 

BECHO, Renato Lopes. Lições de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2011.  

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 28. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2012.

CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário – linguagem e método. 5. ed. São Paulo: Noeses, 2013.

COÊLHO, Sacha Calmon. Comentários à Constituição de 1988 – sistema tributário. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2006.


Citação

BARRETO, Simone Rodrigues Costa. Taxa. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Tributário. Paulo de Barros Carvalho, Maria Leonor Leite Vieira, Robson Maia Lins (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/299/edicao-1/taxa

Edições

Tomo Direito Tributário, Edição 1, Maio de 2019

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