1. Histórico da anualidade nas Constituições brasileiras e definição do princípio

Inaugurada pela Constituição de 1946, a anualidade foi revogada pela Emenda Constitucional 18/1965 e reintroduzida no Brasil pela Constituição de 1967. A Emenda Constitucional 01/1969, a seu turno, não a contemplou.¹ A anualidade não pode ser encontrada, portanto, nas Constituições de 1824, 1934, 1937, na EC 01/1969 e, como se verá com maior vagar adiante, tampouco na Constituição de 1988, em vigor.

Na Constituição de 1946, o princípio abrigava-se no § 34, do art. 141: Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] § 34. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça; nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvada, porém, a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra. Em redação quase idêntica, a Constituição de 1967 o acolheu, em seu art. 150, § 29: Art. 150. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] § 29. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça; nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra. A denominação do princípio, em sua singeleza, permite intuir seu conteúdo. Trata-se de dispositivo que dá testemunho da complexa temporalização levada a cabo pelo direito. Tem-se na anualidade uma daquelas projeções do direito que buscam autolimitar a efetividade das normas postas no presente do sistema, lançando balizas que deslocam o seu horizonte de efetividade para um instante futuro, o que acaba por caracterizar aquilo a que se denomina intemporalidade jurídica.² Por força da anualidade, a cobrança dos tributos estaria subordinada à sua prévia inclusão na lei orçamentária.³ Assim, a eficácia da lei tributária, em um dado exercício, estaria sempre condicionada à sua anterior inclusão no orçamento relativo àquele mesmo exercício. Já se verifica aqui a contiguidade entre legalidade e anualidade de que dão mostras, ademais, os próprios dispositivos constitucionais nos quais esses princípios encontravam-se insertos, ambos conjugados no mesmo parágrafo. Desta conjugação firma-se uma versão fortalecida do princípio da não surpresa, visto que a exação só será exigível caso esteja firmada em lei cronologicamente precedente ao orçamento público e autorizada pela lei orçamentária.

2. Alcance do princípio da anualidade

Considerando-se a impossibilidade lógica de se autorizar a cobrança de algo que ainda não existe, dessume-se, logo de plano, a necessidade de que o tributo já tenha sido majorado ou instituído por lei prévia para que lhe sobrevenha a autorização orçamentária.⁴ Esta a primeira consideração acerca do alcance do princípio. De fato, tal conclusão lógica foi sustentada pela doutrina nacional e se fez acompanhar pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que andou neste sentido até 1963. Neste ano, contudo, julgando precedentes nos quais se questionava a constitucionalidade da cobrança de tributos instituídos ou aumentados que não haviam sido previamente incluídos em lei orçamentária, o Supremo acabou por consignar que o princípio não demandava formalmente a inclusão da exação na lei do orçamento, contentando-se com a promulgação da norma tributária no interstício entre a aprovação do orçamento e a sua entrada em vigor.⁵ Este entendimento, ressoando diversas vezes no Tribunal, culminou na elaboração da Súmula 66.⁶ A modificação na jurisprudência da Corte Constitucional representou enfraquecimento do princípio da anualidade. Por outro lado, a mudança de orientação já possibilitava vislumbrar o surgimento da anterioridade tributária cuja genealogia, sem dúvidas, remonta à anualidade.

Assim é que, em razão da anualidade, a alteração da lei tributária, visando ao aumento ou instituição de tributo no curso do exercício financeiro não se aplicará àquele mesmo exercício. Entretanto, por força da citada construção jurisprudencial, a partir de 1963 tornou-se dispensável a efetiva inclusão tributo na lei orçamentária, o que reduziu a magnitude do princípio. A citada jurisprudência relativizou a anualidade, fazendo-a passar de norma que impunha formalmente a inclusão do tributo no orçamento público a norma que simplesmente exige a promulgação da lei antes da entrada em vigor do orçamento.  

Conquanto o princípio tenha se enfraquecido por um lado, por outro o Supremo Tribunal Federal o reforçou por meio da Súmula 67.⁷ Neste caso, a formalização do entendimento predominante naquele Tribunal se deu após o julgamento de precedentes⁸ nos quais a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que promulgada a norma tributária que instituía ou aumentava tributo fora declarada inconstitucional. Também aqui se vislumbra uma indicação do nascimento vindouro da anterioridade tributária que será formalmente incluída nas limitações ao poder de tributar pela Constituição de 1988.

3. A anualidade como limitação ao poder de tributar

É corrente no Brasil o estudo dos princípios constitucionais tributários classificados sob a alcunha de limitações constitucionais ao poder de tributar. Tais restrições se materializam na Constituição sob a forma de um complexo normativo que deita limites, estabelece contrapesos e coloca freios ao exercício do poder por parte dos entes titulares da competência tributária.⁹ Em realidade, não se está aqui diante de uma excentricidade do direito pátrio, pois a estatura constitucional desta sorte de princípios está historicamente assentada na tradição ocidental, ao menos em relação àqueles princípios mais fundamentais. 

É este o caso da anualidade que, como visto, esteve expressamente previsto nas Constituições de 1946 e 1967. Enquanto vigorou no ordenamento jurídico pátrio, a anualidade compunha, juntamente com a legalidade, o princípio maior do consentimento na tributação.¹⁰ Este o motivo pelo qual anualidade e legalidade constituem normas imbricadas, aquela reforçando a efetividade desta última. Mas este não é o único princípio que se encontra fundamentalmente ligado à ideia de anualidade tributária.

A anualidade estaria comprometida, ainda, com outros dois grandes grupos de normas constitucionais. De um lado, os princípios fundamentais que informam o republicanismo¹¹ e a separação de poderes.¹²  Considerando-se que a anualidade se lastreia no princípio da legalidade, a sua observância haveria de implicar uma maior participação do Legislativo na determinação da tributação. Revela-se, pois, como um reforço do princípio do consentimento historicamente encarnado na máxima “no taxation without representation”, cuja ressonância na história política do ocidente dispensa maiores comentários. Como o princípio da anualidade ordena que a autorização seja periodicamente renovada, sob pena de se inviabilizar o recolhimento do tributo, concede-se ao Legislativo a possibilidade de, também periodicamente, deliberar acerca da conveniência da cobrança de cada um dos tributos em vigor no ordenamento. Por esse mesmo motivo, observa-se que a anualidade reforça também o princípio da separação de poderes, fomentando a independência do Legislativo em face do Executivo, ao conceder àquele a possibilidade de controlar as receitas, inclusive tributárias, que este pretende arrecadar – ano após ano.

A transposição da autorização tributária para o campo da dinâmica financeira parecer ser a nota mais interessante da anualidade, pois por meio desta se deposita nas mãos do Legislativo o poder de autorizar as receitas tributárias em paralelo aos dispêndios. O nascimento do princípio parece estar, também, relacionado a uma percepção quase intuitiva de que à anualidade orçamentária deve corresponder uma anualidade tributária.¹³  De outro lado, a anualidade diria também com a segurança jurídica e a não-surpresa. Dado que a tributação representa um constrangimento aos direitos individuais, especialmente ao direito de propriedade, nada mais natural do que sujeitar a atividade impositiva a restrições que obriguem o ente tributante a conduzir-se com previsibilidade. Apenas deste modo pode o contribuinte planejar suas atividades diante da tributação.

4. O não acolhimento da anualidade de pela Constituição de 1988 e sua diferença em relação à anterioridade 

5. Anualidade e dinâmica orçamentária