1. Síntese histórica

Sob a vigência das Ordenações Filipinas, sob a jurisdição de Portugal, as Juntas da Fazenda Real (também denominada de Junta da Administração e Arrecadação da Real Fazenda), foram criadas entre 1760 e 1770, resultado da instalação do Erário Régio em Portugal, ocorrido em 1761,^6-7 cuja função era a acompanhar as finanças públicas.

No Brasil, o Erário Régio⁸ foi criado pelo decreto de 11 de março de 1808, por meio da decisão no 5, de 23 de março de 1808, porém determinou que a Junta da Real Fazenda do Rio de Janeiro continuasse no desempenho das suas funções até a instituição do órgão. 

A implantação do Erário Real concomitantemente com o  Conselho de Fazenda e a extinção da Junta da Real Fazenda do Rio de Janeiro ocorreram apenas em 28 de junho de 1808. As tarefas de controle, nestes moldes, se deram até 1824.

Ante a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro pela Constituição de 1824, com a previsão dos primeiro orçamentos e balanços gerais. E, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, apresentaram projeto de lei, ao Senado do Império, com o objetivo de criar um Tribunal de Contas no Brasil.

Apesar das discussões, de quase um século, sobre os prós e contras sobre a criação de um Tribunal, apenas com a proclamação da República, 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto 966-A criou o Tribunal de Contas da União, “para o exame, revisão e julgamento dos atos concernentes à receita e despesa da República”⁹ e que acabou sendo acolhido na letra da Constituição de 1891, no art. 89.

No entanto, sua instalação somente aconteceu em 17 de janeiro de 1893, em virtude dos esforços o então Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.

Originariamente o Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União, cuja fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio, e posteriormente, foi-lhe outorgada as competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.¹⁰

Já a Constituição de 1934, ampliou as competências do Tribunal de Contas da União, conferindo a este órgão a função de proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, do registro prévio das despesas e dos contratos, proceder ao julgamento das contas dos responsáveis por bens e dinheiro público e oferecer parecer prévio sobre as contas do Presidente da República, tendo sido suprimida a competência, na Constituição de 1937, de emitir parecer prévio sobre as contas presidenciais.

A Constituição de 1946 preservou as competências da Constituição de 1937 anterior e agregou a atribuição de julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões e restaurou a competência para emissão de parecer prévio nas contas do Presidente da República, no art. 77, § 4º.¹¹ 

Durante a vigência da Constituição de 1967/1969, foram suprimidas as competências do Tribunal de Contas para apreciar e julgar previamente os atos e contratos dos ordenadores de despesas e julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, resumindo-se, neste caso, ao exame da legalidade para fins de registro. Por outro lado, manteve-se a intacta a atribuição precípua de fiscalizar e verificar eventuais irregularidades.¹² 

A Constituição de 1988, por seu turno, explicitou, especificou e adicionou as competências do Tribunal de Contas, dando-lhe as feições de um tribunal administrativo com a especialidade de examinar as finanças públicas e, por via reflexa, estabelecendo os vetores do controle externo, a serem seguidos na apreciação das contas.

Ao estabelecer os critérios da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70, caput) e enunciar, no art. 71, incisos e parágrafos, as atribuições pertinentes ao controle externo, e que ficam a cargo do Tribunal de Contas, a Constituição vigente buscou dar evidente enaltecimento ao órgão de controle.¹³ 

2. Composição dos Tribunais de Contas

A composição de órgãos colegiados, em especial depois de 1988, tem a característica de se aproximar, ao máximo, de um viés mais democrático e consentâneo com as exigências de controle, fiscalização e orientação diante da complexidade da administração pública.

Atendendo a esse atributo, o Tribunal de Contas da União é constituído por nove ministros que possuem as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º, da CR/1988). 

O colegiado julgador – seja o Plenário ou as Câmaras - será composto por um terço cuja indicação é do Presidente da República, sempre com a aprovação do Senado Federal, sendo dois deles auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, alternadamente, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento. Os outros dois terços dos ministros são indicados pelo Congresso Nacional (art. 73, § 2º, incisos I e II, da CR/1988).

Na esfera dos Estados, a estrutura dos Tribunais de Contas atende aos parâmetros e critérios estabelecidos pelas Constituições estaduais, respeitadas as disposições da Constituição Federal de 1988 (art. 75 e seu parágrafo único). 

Há expressa vedação à criação de Tribunais de Contas, de Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. Ressalta-se, no entanto, que os Tribunais de Contas Municipais de São Paulo e do Rio de Janeiro, já existentes à época da promulgação da Constituição de 1988, continuaram existindo e desempenhando suas funções. 

 O assunto foi objeto da ADI 687, Relator Ministro Celso de Mello e cuja ementa, após minudenciada, apresenta o seguinte conteúdo:

“Municípios e Tribunais de Contas.

- A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31,§ 4º), mas permite que os Estados-membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos municípios (RTJ 135/457, Relator Min. OTÀVIO GALLOTTI – ADI 445/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31§ 1º).

- Esses Conselhos ou Tribunais de Contas do Município – embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31§ 1º) – atual, onde tenham sido instituídos, com órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores.

- A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31§ 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembleia Legislativa do Estado-membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).”¹⁴ 

Após o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, datado de 1995, a polêmica restou pacificada e, atualmente, apenas os Estados do Pará, Ceará, Bahia e Goiás criaram os Tribunais de Contas Municipais. 

O conselho julgador compõe-se por sete conselheiros e a indicação segue a mesma proporção indicada para os ministros do Tribunal de Contas da União: um terço são de escolha do Governador do Estado e sendo quatro escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador do Estado.

 A composição dos Tribunais de Contas estaduais é objeto da Súmula 653 do Supremo Tribunal Federal que recebeu o seguinte enunciado: 

“No Tribunal de Contas Estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha.”¹⁵ 

Cabe salientar, ainda, que na estrutura do Tribunal de Contas e compõem o conselho julgador os auditores e procuradores do Ministério Público de Contas.

Os auditores podem ser convocados a compor o quórum na condição de substitutos dos Ministros – atualmente são denominados de ministros substitutos -, são nomeados após aprovação em concurso público de provas e títulos, dentre os cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de ministro do Tribunal de Contas da União.¹⁶ 

O Ministério Público de Contas, instituição à qual se aplicam os princípios da institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional, cabendo-lhe a de guarda da lei e fiscal de sua execução, de promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da União as medidas de interesse da justiça, da administração e do Erário, dentre outras atribuições previstas na legislação.

O ingresso na carreira do Ministério Público de Contas se dá no cargo de procurador, mediante concurso público de provas e títulos e aos membros aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposições da Lei orgânica do Ministério Público da União, pertinentes a direitos, garantias, prerrogativas, vedações, regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da carreira.

3. Natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas e a apreciação pelo Poder Judiciário

As controvérsias que cercam as Cortes de Contas são variadas – desde a forma de escolha dos Ministros e Conselheiros à execução das sanções constates de suas decisões – porém uma merece destaque em face das consequências que possam refletir, para o gestor e eventualmente para os particulares, quanto ao resultados da apreciação das contas e outros atos submetidos ao seu exame, se ilegais, se causam danos ao erário, se imputam responsabilidades ou aplicam sanções: a natureza jurídica das decisões.

O ponto fundamental da discussão doutrinária da decisão do Tribunal de Contas reside na sua natureza: jurisdicional ou ato administrativo. Isso porque a escolha semântica do Constituinte ao fazer uso de termos como “julgar”, “jurisdição” e “Tribunal” conduzem à crença, sem maiores aprofundamentos, de que a decisão que juga as contas tem cunho jurisdicional, como se observa da dicção dos arts. 71, II, e 73, da Constituição de 1988.

A fundamentar o entendimento de que o Tribunal de Contas exerce função jurisdicional está o argumento de que a competência de “julgar”, constante da letra do art. 71, II, foi investido, ainda que parcialmente, de jurisdição específica de julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. E se assim se não considerasse, de modo a permitir que após a decisão definitiva da Corte de Cortas pudesse ser revista pelo Poder Judiciário, tratar-se-ia de um órgão inócuo. Neste sentido, a lição de Miguel Seabra Fagundes para quem “ a função judicante não decorre do emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo”.¹⁷ 

Parece, contudo, predominar o posicionamento tanto na doutrina quanto na jurisprudência, de que as decisões proferidas pelos Tribunais de Contas têm caráter administrativo.  

Os fundamentos nesse sentido são consistentes: o monopólio da jurisdição é do Poder Judiciário e o Tribunal de Contas, por não ser dela detentor, suas decisões produzem “coisa julgada” administrativa e não judicial. Ademais, alia-se a esse argumento o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que está positivado no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal, de que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Não fossem essas razões suficientes a embasar o cunho administrativo das decisões da Corte de Contas, é isento de dúvidas que o Judiciário pode invalidá-las por ilegalidades formais e materiais.

A confirmar a assertiva, o Supremo Tribunal Federal, de maneira inequívoca, demonstra que o Poder Judiciário pode rever decisão do Tribunal de Contas, in litteris:

“Vistos. Estado do Ceará interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da Sétima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Ceará, assim ementado: 

‘APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS QUE DESAPROVA CONTAS DE GESTOR PÚBLICO. PEDIDO DE ANULAÇÃO DOS ACÓRDÃOS QUE JULGARAM AS CONTAS. DECISÃO SINGULAR DE TOTAL IMPROCEDÊNCIA. INTERPRETAÇÃO EQUIVOCADA DE QUE INEXISTIU ALEGAÇÃO DE AFRONTA O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. EXISTÊNCIA DE ERROR IN IUDICANDO E NÃO DE SENTENÇA CITRA PETITA. POSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE E DA LEGALIDADE DAS DECISÕES DO TCM PELO PODER JUDICIÁRIO. CONTAS JULGADAS IRREGULARES POR VÁRIAS FALHAS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO STF DE DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL (ART. 37, § 6º) EM QUE A CORTE DE CONTAS SE BASEOU PARA APONTAR A EXISTÊNCIA DE UMA DAS IRREGULARIDADE. EFEITOS ERGA OMNES E EX TUNC. VINCULAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.

1. Ao decidir pela improcedência do pleito, por entender que a autora não havia comprovado malferimento ao princípio da legalidade, não proferiu o Juízo a quo sentença citra petita (error in procedendo), apenas incorreu em error iudicando, por ter interpretado equivocadamente a questão, de forma que restou prejudicada logicamente a apreciação do pedido formulado na vestibular. 

2. O Poder Judiciário tem o poder-dever de, quando provocado, rever as decisões dos Tribunais de Contas no caso de constatação de ilegalidade ou inconstitucionalidade no ato questionado. Precedentes desta Corte.

(...)  

A irresignação não merece prosperar. 

Colhe-se do voto condutor do acórdão recorrido a seguinte fundamentação:

‘(…) como o controle do Judiciário sobre as decisões dos Tribunais de Contas é limitado exclusivamente à análise de sua legalidade/constitucionalidade, não seria possível a atuação judicial pleiteada com base em argumento outro que não fosse a existência de ilegalidade/inconstitucionalidade no ato praticado, nem o acolhimento de pedido de revisão do ato que não se respaldasse na verificação da ocorrência de afronta ao postulado da legalidade. Mas, no caso dos autos, o que se constata é que o pedido de anulação de acórdãos lavrados pelo TCM foi embasado em alegação de que a conclusão pela irregularidade das contas prestadas pela autora se respaldava em dispositivo inconstitucional da Constituição Estadual cearense (art. 37, § 6º). Assim, como não se trata de questão de mérito administrativo mas de legalidade, afigura-se perfeitamente possível o controle judicial de tais atos. (...)’. 

(…) 

Com efeito, percebe-se que o Tribunal de origem não divergiu da jurisprudência da Corte no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. Anote-se, nesse sentido: 

‘CONSTITUCIONAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE ATO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. DECISÃO BASEADA NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA E INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS EDITALÍCIAS. SÚMULAS 279, 280 E 454. AGRAVO IMPROVIDO. I - Cabe ao Poder Judiciário a análise da legalidade e constitucionalidade dos atos dos três poderes constitucionais, e, em vislumbrando mácula no ato impugnado, afastar a sua aplicação.’ (...) 

‘AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ILEGALIDADE DO ATO QUE INDEFERIU O PEDIDO DE REINTEGRAÇÃO DO SERVIDOR NO QUADRO DA POLÍCIA MILITAR. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA. 1. Ato administrativo vinculado. Indeferimento do pedido de reintegração do servidor na Corporação. Ilegalidade por não terem sido observados os direitos e garantias individuais assegurados pela Constituição Federal. 2. Reexame da decisão administrativa pelo Poder Judiciário. Ofensa ao princípio da separação de poderes. Inexistência. A Carta Federal conferiu ao Poder Judiciário a função precípua de controlar os excessos cometidos em qualquer das esferas governamentais, quando estes incidirem em abuso de poder ou desvios inconstitucionais. Precedente. Agravo regimental não provido” (RE nº 259.335/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 7/12/2000) (...)”.¹⁸ 

O conteúdo do julgado transcrito, a despeito de remanescer a celeuma sobre os limites da revisão, pelo Poder Judiciário, das decisões dos Tribunais de Contas refuta o fato de que há violação à separação de Poderes. Ora, ante a um vício procedimental, abuso ou simples erro, não há como afastar a sindicabilidade das decisões dos Tribunais de Contas.

4. Conclusão

O Tribunal de Contas é, no Brasil, por eleição constitucional, o órgão auxiliar do Poder Legislativo no exercício do controle externo. Objeto de contradições e discordâncias desde a sua concepção no século XIX, continua a constar da pauta de divergências doutrinárias, jurisprudências, legislativas e políticas. Sem embargo, constitui elemento fundamental paro o controle da administração pública cada vez mais complexa frente a uma sociedade também gradativamente mais exigente de transparência, de controles e de boa gestão dos recursos públicos e de condutas adequadas dos agentes públicos.   

Ao contempo, a gama de questões jurídicas que defluem das atribuições e do desempenho das funções de fiscalização e controle da Corte de Contas implica em reflexões mais profundas. Aquelas cuja perplexidade e as soluções concretas exigiram emergência, têm sido dirimidas pela legislação (constitucional e infraconstitucional) e pela jurisprudência, outras carecem de construção doutrinária (frise-se interdisciplinar), outras se mostram diminutas porque ainda não tisnaram ou tangenciaram situações jurídicas de maior gravidade ou extensão para os gestores, para o erário ou para a sociedade.

Como ambiente institucional não é imune críticas e exige constante aperfeiçoamento para o controle e a fiscalização das finanças públicas.