1. Processo ou procedimento administrativo

O termo procedimento administrativo foi utilizado durante muito tempo no direito brasileiro com maior vigor do que o termo processo. O termo era utilizado principalmente para mostrar a diferença entre o processo judicial e a realidade ocorrida perante a Administração Pública. Asseguravam-se garantias no processo judicial que não eram reconhecidas nos procedimentos que transcorriam perante a Administração Pública. Normalmente a palavra procedimento era precedida pelo adjetivo “mero”. Como se tratava de mero procedimento recusavam-se garantias. 

A Constituição de 1988 modificou essa situação ao estabelecer no inciso LV do art. 5º que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

A discussão acerca da diferença entre ambos os termos a partir daí ganhou relevância no processo administrativo. Há, contudo, autores que ainda optam pela denominação “procedimento administrativo” como forma de diferenciá-lo do processo judicial. Trata-se, no entanto, de corrente minoritária conforme alertam Sérgio Ferraz e Adilson Dallari:

“Sobrevive, contudo, embora minoritária, valiosa corrente (que a lei paulista abraçou) que opta conscientemente pela denominação “procedimento administrativo” tanto para a realidade maior, antes descrita, quanto para a menor (procedimento, em senso escrito). Aí afirmam os arautos que o fazem exatamente para apartar os dois fenômenos análogos, segundo o estrato estatal perante o qual deflagrado: em suma, usam “processo” para o processo (perdão pela redundância) judicial ou jurisdicional; usam “procedimento” para o processo administrativo”.⁹ 

Há também quem diferencie processo de procedimento com base na ocorrência ou não de contraditório. Havendo contraditório haveria processo. A ausência deste implicaria a existência de procedimento.

Outros, ainda, afirmam que processo é meio por intermédio do qual o processo se desenvolve. Carmen Lúcia Antunes Rocha assim leciona:

“O processo é o meio que pode se desenvolver por mais de um modo, que é o procedimento. Como escrevemos em outra ocasião, ‘processo é o meio, o instrumento juridicamente criado para se realizar uma determinada finalidade. Difere de procedimento, que é o modo pelo qual se atua...’ O processo é instrumento; o procedimento é a maneira de fazer ou agir, ou, como na hipótese em foco, de conduzir o processo. O processo identifica o objeto e a forma de exercer determinadas atividades administrativas; o procedimento é o modo de aperfeiçoar esta atividade”.¹⁰ 

Esse também é o entendimento do autor e foi a opção adotada pelo legislador federal a editar a Lei 9.784/1999. Essa lei disciplina o processo administrativo perante a administração pública federal e utiliza ambos os termos. Ao utilizar o termo procedimento, no entanto, sempre o faz referindo-se ao iter.¹¹ 

Para finalizar esse tópico, é oportuno fazer a ressalva já feita pelo autor em outra obra: 

“A concepção adotada não implica considerar o termo “procedimento administrativo” incorreto. É que, conforme já se afirmou no início do presente estudo, as palavras são meros rótulos. Desse modo, embora seja preferível a opção processo administrativo, não há óbice quanto à adoção do termo “procedimento administrativo”, desde que se tenha em mente aquele núcleo comum em relação ao processo judicial e ao legislativo e a amplitude conferida pela Constituição ao utilizar o termo processo administrativo em diversos artigos”.¹² 

Vale dizer, não se pode fazer um cavalo de batalha acerca de um problema que é predominantemente terminológico.¹³ É certo que palavras possuem uma carga semântica mínima que pode afetar a compreensão do intérprete.¹⁴ No direito brasileiro, no entanto, embora se utilize os termos “processo e procedimento” as consequências jurídicas da opção por um ou outro termo tem sido as mesmas. É por essa razão que autores como Celso Antônio Bandeira de Mello utilizam indistintamente ambos os termos.¹⁵ 

Sintetizando, há garantias que serão sempre inerentes à realidade processual/procedimental que se desenvolve perante a administração pública. Mais importante do que a nomenclatura é o regime jurídico que se aplicará em virtude da escolha feita.

2. A legislação acerca do processo administrativo no Brasil

Conforme já se afirmou anteriormente, a Constituição de 1988 trouxe um novo status para o processo administrativo. A inclusão dos incisos LIV e LV do art. 5º da Constituição Federal no sistema jurídico brasileiro foi um verdadeiro marco, pois se assegurou, por intermédio desses dispositivos, a observância obrigatória dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa no processo administrativo.

É necessário ressaltar que o inciso LV do art. 5º da Constituição Federal utiliza a expressão “processo administrativo”. A existência de processo perante a administração pública é, portanto, reconhecida constitucionalmente.

Outro marco importante na legislação foi a edição da Lei 9.784/1999. Conforme se verifica pela ementa, a lei “regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal”. O art. 1º repete a ementa ao dispor:

“Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.”

Referida lei, portanto, estabelece normas gerais acerca do processo administrativo federal, sendo que, nos termos de seu art. 69, “os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei”.

É importante notar que o âmbito de incidência fica restrito à União Federal. A maior parte da doutrina brasileira louvou essa opção do legislador, pois, tradicionalmente, no direito brasileiro se afirma que a competência para editar normas sobre processo administrativo é inerente a cada um dos entes federativos. Retirar-lhes a capacidade de editar normas sobre esse tema equivaleria a suprimir a autonomia que lhes foi assegurada constitucionalmente.

Um novo marco legislativo acerca do tema foi o novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015) que estipulou em seu art. 15:

“Art. 15.  Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.”

Vê-se que, inexistindo normas a regular o processo administrativo, serão aplicadas supletiva e subsidiariamente as regras do Código de Processo Civil.

É preciso notar que as normas do Código de Processo Civil não serão aplicadas à União Federal. A razão dessa afirmação é que o conteúdo do dispositivo é claro ao estabelecer que apenas será aplicado na “ausência de normas” que regulem o processo administrativo. O processo administrativo federal, no entanto, é amplamente regulado por leis específicas e pela Lei 9.784/1999 que estabelece regras gerais. Não há, portanto, lacuna normativa a ser preenchida pelo Código de Processo Civil.

A lei, portanto, refere-se a estados e municípios. Esse fato põe o problema acerca da constitucionalidade dessa previsão legal. É certo que há estados e, principalmente, municípios que não dispõem de regras gerais sobre processo administrativo. O problema vinha sendo resolvido por intermédio da aplicação direta de princípios constitucionais e da aplicação por analogia da Lei 9.784/1999. 

O novo Código de Processo Civil tenta solucionar o problema determinando expressamente sua aplicação no caso de inexistência de regulamentação específica. Ao assim dispor, parece seguir a corrente majoritária que prevê que cada ente federativo pode legislar com autonomia acerca do processo administrativo. A existência de lei específica de cada ente federado supriria a lacuna legislativa e retiraria a incidência da Lei 13.105/2015.

É preciso, contudo, repensar a doutrina tradicional acerca da competência para editar normas acerca de processo administrativo. Faz-se essa afirmação porque reconhecer que perante a administração pública há processo, e não mero procedimento, traz consequências jurídicas de monta. Significa dizer que é da União Federal a competência para editar normas sobre processo administrativo. A competência privativa da União dá-se em virtude do disposto no inciso I do art. 22 da Constituição Federal que assim dispõe:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

(...)”

Embora, conforme já se afirmou anteriormente, as palavras sejam s rótulos, possuem sempre uma carga semântica mínima, e ela traz consequências jurídicas. Significa dizer, portanto, que compete à União Federal legislar privativamente sobre processo. É, contudo, matéria de competência concorrente, nos termos do art. 24 da Constituição Federal legislar sobre procedimentos em matéria processual. Nessa matéria, em virtude do disposto no § 1º do mesmo artigo, a União deverá editar normas gerais que serão suplementadas pelos estados, que possuem competência para editar normas específicas, conforme dispõe o § 2º do mesmo artigo. Inexistindo normas gerais em lei federal, os estados exercerão competência legislativa plena até que sobrevenha norma federal geral. Essas disposições estão previstas nos §§ 3º e 4º do mesmo dispositivo. Esse entendimento se coaduna com o que foi até aqui exposto, ou seja, o procedimento é o iter.

A competência legislativa dos Municípios nessa matéria surgirá apenas quando houver um assunto de interesse eminentemente local nos termos do inciso I do art. 30 da Constituição Federal. Esse entendimento, além de encontrar suporte constitucional, traz o benefício de uma uniformidade legislativa no país. Possibilitaria, a exemplo do que ocorre em outros países, a edição de um Código de Processo Administrativo,¹⁶ que traria uma disciplina homogênea ao tema.¹⁷ 

Evitaria que o cidadão se sujeite à legislação federal, à dezenas de legislações estaduais e à milhares de legislações municipais disciplinando algo que deveria ser único: o modo de o cidadão dirigir-se ao “Estado-administração” na defesa de seus direitos e dos interesses da coletividade. Isso poderia contribuir para resolver na instância administrativa muitos dos litígios que acabam sendo levados ao Judiciário.¹⁸ 

Solucionaria, também, em uma única penada legislativa, as dificuldades ocasionadas pela ausência de disciplina legal acerca do tema. Evitar-se-iam, com isso, os problemas denunciados por Cármen Lúcia Antunes Rocha:

“É nessa cultura administrativa antidemocrática que se releva a importância do processo administrativo, especialmente o disciplinar, para o administrado. É que se não estiver juridicamente amparada a competência e formalmente realizada a atividade processual da Administração Pública surge o que pode ser considerado um “poder punitivo informal” exercido antijuridicamente por administradores atuando abusivamente. A competência disciplinar, no exercício da qual pode haver punição de algum responsável, é jurídico, formal e objetivo. O que é uma manifestação da responsabilidade estatal é funcional e uma garantia de que o princípio da responsabilidade com a sociedade, com a Administração Pública surge o que pode ser considerado um “poder punitivo informal” exercido antijuridcamente por administradores atuando abusivamente. A competência disciplinar, no exercício da qual pode haver punição de algum responsável, é jurídico, formal e objetivo. O que é uma manifestação da responsabilidade estatal e funcional e uma garantia de que o princípio da responsabilidade com a sociedade, com a Administração Pública e segundo o Direito será obedecido converte-se, então, em irresponsabilidade do agente descuidado em processar ou abusivo ao punir sem formalidade e sem processo.

O processo administrativo é que estampa a responsabilidade administrativa e permite que o exercício dessa atividade seja controlada em sua juridicidade e em sua legitimidade, pelo que não pode se dar o seu desempenho de maneira informal. Qualquer comportamento administrativo, especialmente aquele que tangencie direitos específicos além do interesse público que define a sua adequação, deve ser desempenhado mediante processo, atendidos nesse os princípios fundamentais que quanto a ele estabelece o sistema jurídico”.¹⁹ 

Há, portanto, além de uma razão jurídica uma razão prática para que a União Federal seja competente para editar normas em matéria de processo administrativo.

É certo, contudo, que a opinião do autor é minoritária. Grandes nomes do direito administrativo brasileiro seguem entendimento oposto. Destaca-se que a própria ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha, que aponta no excerto transcrito os problemas decorrentes da ausência de normas sobre processo administrativo, é contrária a essa tese, conforme se vê pelo seguinte trecho:

“Quanto à questão da competência para cuidar do tema em sede infraconstitucional, a organização federativa brasileira não permite que haja lei nacional sobre o tema. A autonomia administrativa, que caracteriza o princípio federativo dominante da forma de estado adotada no Brasil, tem a sua afirmação rigorosa na garantia de um espaço próprio de cada entidade federada (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) para estruturar a sua organização e a sua forma de atuação, observados os princípios constitucionais. O processo administrativo, como instrumento de ação adotado pela Administração Pública garantido em seus princípios fundamentais na Constituição Federal, tem o seu esboço infraconstitucional firmado pela legislação elaborada pelas diferentes pessoas políticas, cada qual seguindo as diretrizes que melhor se adaptem às suas condições.

A autonomia administrativa limita-se pela definição constitucional da competência política de cada pessoa federada. Essa competência manifesta-se, fundamentalmente, pela capacidade de auto organizar-se e autogovernar-se segundo suas próprias Constituições e leis que adotarem (art. 25, da Constituição brasileira, de 1988). Todavia, a adoção dessa legislação estadual e municipal e, em especial, a que concerne à matéria administrativa - em cuja seara se tem o cuidado legislativo do processo administrativo - tem os seus limites estabelecidos no próprio sistema constitucional, pelo que tudo quanto desborde tais balizas ou transgrida direito fundamental constitucionalmente assegurado é inválido juridicamente. Assim, os princípios constitucionais processuais são fundamentos necessários da legislação sobre processo administrativo a serem tomados em consideração e acatados, em sua integralidade material e formal, pelo legislador estadual e municipal.

Dois dispositivos constitucionais referem-se à competência das entidades políticas para legislar sobre matéria processual: o art. 22, I, estabelece que 'compete privativamente à União legislar sobre... direito... processual...”, enquanto o art. 24, XI, reza que “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre... procedimentos em matéria processual'.

Poder-se-ia imaginar que tendo a Constituição da República garantido “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral... o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”, o direito processual passou a incluir, necessariamente no sistema positivo nacional o processo administrativo. Nem se poderia excluí-lo do domínio do direito processual por se ter nele o desfibramento da garantia constitucional, a ser objeto de cuidado infraconstitucional específico. Tal assertiva - que parece correta em face da dicção constitucional - poderia, à primeira vista, fazer supor que então o direito processual administrativo teria que ser objeto de legislação infraconstitucional pela União, privativamente, ou, quanto aos procedimentos, concorrentemente pela pessoa federal, pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal. Tal, porém, não ocorre. É que, sendo sistema, a Constituição somente pode ser entendida na globalidade de suas normas, especialmente a partir daquelas que veiculam princípios. Ora, um dos princípios mais fortes e vinculantes do sistema constitucional brasileiro é exatamente o federativo (cf., por exemplo, o art. 60, § 4º). Esse princípio é formulado a partir da garantia da autonomia política e administrativa das entidades que compõem a federação. Carente dessa autonomia o que se tem não é senão o que Paulo Bonavides já apelidou de 'federação de opereta'. Se o processo administrativo, instrumentalizador das condutas administrativas e somente utilizado para a garantia dos direitos subjetivos do cidadão e do administrado em geral, não fosse inserido no espaço de competência própria e autônoma de cada entidade federada, como se ter que a auto-administração dessa pessoa estaria garantida? Como dizer autônoma para organizar a sua própria administração quem não dispõe de autonomia política para legislar sequer sobre o processo a ser seguido no exercício dessa matéria? Assim, tanto o processo administrativo quanto os procedimentos que lhe são inerentes são objetos precípuos de tratamento autônomo de cada qual das entidades da federação brasileira e a referência à legislação processual que compete privativamente à União, por definição constitucional expressa, é tão-somente aquela correspectiva à unidade do direito processual judicial (civil ou penal)”.²⁰ 

O entendimento da referida autora sintetiza o da doutrina majoritária no Brasil. 

3. Fases do processo administrativo

O presente tópico tratará das fases do processo administrativo. Há, contudo, um procedimento preliminar, que muitas vezes ocorre, que denominaremos de sindicância. Trata-se de um momento que não ocorre em todos os processos administrativos, no qual a autoridade administrativa investiga se de fato ocorreu um ilícito administrativo. O nome sindicância é expressamente dado por lei nos processos administrativos disciplinares. Realidade semelhante, no entanto, ocorre em outros processos administrativos como, por exemplo, o tributário no qual há o início de uma “fiscalização”. A sindicância, por tratar-se de momento prévio, é unilateral e durante ela não imperam os princípios processuais típicos tais como o contraditório e a ampla defesa. É procedimento semelhante ao ocorrido no inquérito penal.

A ausência de contraditório e ampla defesa, no entanto, faz com que as provas ali produzidas devam ser refeitas por ocasião do processo administrativo onde, sem dúvida alguma, o contraditório deverá imperar. Isso significa dizer, por exemplo, que perícias realizadas e testemunhos tomados deverão ser novamente produzidos, mas agora sob o crivo do devido processo legal.

Após essa fase preliminar, haverá a fase de iniciativa. Essa fase, agora, existirá em todos os processos administrativos e é a que dá início ao processo. Pode ocorrer mediante ato da Administração Pública, por intermédio de requerimentos dos cidadãos. 

Os atos da Administração Pública manifestam-se por intermédio de atos administrativos tais como: decretos, portarias, autos de infração, etc.

Os cidadãos, por sua vez, provocam a Administração Pública para requerer direitos em nome próprio ou da coletividade, para noticiar infrações à lei ou, até mesmo, apenas receber informações de interesse particular ou coletivo. Feito o requerimento de um direito ou noticiada a infração surge para a Administração Pública o dever de “responder”. Trata-se de decorrência lógica do direito de petição assegurado constitucionalmente pelas alíneas “a” e “b” do inciso XXXIV do art. 5º da Constituição Federal. O dever de responder é também dado pela legislação infraconstitucional. A título de exemplo pode-se mencionar o art. 48 da Lei 9.784/1999 que estabelece explicitamente o dever de decidir, e o art. 1º da lei 9.051/1995 assegura o direito de obter certidão no prazo de 15 dias a contar do pedido. Pode-se mencionar, ainda, a lei de acesso a informação.

A resposta ao pedido de acesso à informação, por sua vez, é assegurada pelo inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal e pela Lei 12.527/2011, que é denominada de lei de acesso à informação.

A fase seguinte é a de instrução. É o momento processual onde se apresentam documentos, tomam-se depoimentos, ouvem-se testemunhas e realizam-se perícias. Produzem-se todas as provas necessárias à tomada de decisão pelo Poder Público. O direito a requerer provas é amplo, pois, conforme o inciso LV da Constituição, há direito a ampla defesa. Devem, também, em virtude do mesmo dispositivo, as provas serem produzidas mediante o crivo do contraditório.

Embora o cidadão não se exima do ônus probatório, a administração pública tem o dever de produzir provas de ofício sempre que tomar o conhecimento de alguma ilegalidade. Trata-se de dever que existe até mesmo em detrimento da tese sustentada pelo órgão administrativo processante. O dever supremo da Administração é agir de acordo com a lei e não conforme interesses momentâneos de titulares de um determinado órgão. A partir do início do processo, a presunção de legitimidade dos atos administrativos cessa. Deve a Administração Pública comprovar que age nos limites da lei.

Somente pode-se recusar a produção de provas quando se revelarem desnecessárias ou impertinentes e, mesmo nesses casos, o ato deverá ser motivado.

A fase seguinte é a de decisão. Conforme já se disse antes, a Administração Pública não pode deixar de decidir. A ausência de decisão, quando ocorrer de má fé, pode ocasionar improbidade administrativa tipificada no inciso II do art. 11 da Lei 8.429/1992.

A decisão deve ser fundamentada. Fórmulas genéricas tais como “indefiro por razões de interesse público” ou “indefiro na forma da lei” são vedadas. É necessário que a fundamentação demonstre as razões de fato e de direito que levam à expedição do ato. É preciso, ainda, que seja clara e coerente. Muitas vezes o mesmo órgão responsável pela decisão é o órgão responsável por decidir. Outras vezes há um órgão instrutório, que emite um parecer e um órgão decisório que pode ou não acatar o parecer do órgão processante. 

A fase final é a de integração. Muitos autores denominam essa fase de fase recursal. A opção pelo termo “integração”, contudo, não se dá por acaso. Não se trata apenas de um controle de legalidade suscitado pelo cidadão, e que será decidido por um órgão superior. Nessa fase pode haver um controle acerca da legalidade ou conveniência do ato independentemente de qualquer provocação do interessado. O controle, portanto, pode dar-se de ofício.

O direito de recorrer do interessado, por sua vez, tem raiz constitucional. O inciso LV do art. 5º da Constituição Federal assegura o direito a ampla defesa com os recursos a ela inerentes. Há, portanto, direito constitucional ao recurso para a autoridade administrativa superior. O direito ao recurso deixa de existir quando o processo transcorrer mediante a autoridade máxima na hierarquia administrativa. Mesmo nessa hipótese, contudo, é comum que se assegure o direito a pedir reconsideração. 

Sempre que proposto, o recurso administrativo deverá ter efeito suspensivo. Trata-se de condição inerente ao direito de recorrer. De nada adiantaria assegurar o recurso se as providências contrárias ao recorrente pudessem ser implementadas, pois isso tornaria eventual decisão favorável ao recorrente ineficaz. Essa, contudo, não tem sido a opção do legislador infraconstitucional, conforme se pode verificar pelo disposto no art. 61 da Lei 9.784/1999. Dispositivos legais dessa espécie, no entanto, ofendem o disposto no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal.

4. Espécies de processo administrativo

É lugar comum no direito administrativo dizer que as classificações não são certas ou erradas, mas úteis ou inúteis. É por essa razão que não há unanimidade quanto a classificação dos processos administrativos. Cada autor classifica os processos administrativos de acordo com um critério que deseja ressaltar.

A classificação adotada pelo autor é fundada no conteúdo do processo. Há seis espécies de processo administrativo: expediente, gestão, outorga, restritivo de direitos, sancionatório e de controle. Os processos de expediente são extremamente simples e são inerentes à rotina burocrática da administração. Os processos de gestão são mais complexos que os de expediente e destinam-se a instrumentalizar decisões administrativas de gestão da coisa pública.

Os processos de outorga são aqueles por intermédio dos quais a administração pública confere um direito a um cidadão. Podem ser simples ou de concorrência. Serão simples quando um número ilimitado de outorgas puder ser realizado. Um exemplo desse tipo de processo é a outorga do direito de construir. Serão de concorrência quando somente um número limitado de outorgas puder ser realizado. Um exemplo desse tipo de processo é a licitação, onde diversos interessados concorrem ao direito de vender um bem ou prestar um serviço para a administração.

Nos processos restritivos de direito são impostos gravames ou suprimidos direitos. Por intermédio deles são impostas obrigações de fazer ou não fazer aos cidadãos.

Os processos sancionadores são aqueles onde se impõe ao cidadão uma sanção decorrente da prática de um ato ilícito. São os processos por intermédio dos quais se aplicam penalidades. Muitas vezes a aplicação de sanções se dá juntamente com a restrição de direitos. Nesse caso, haverá uma espécie mista de processo.

A última espécie são os processos de controle. São processos nos quais se analisa a correção da conduta de um agente público. Exemplos desse tipo de processo são os iniciados pelas controladorias internas ou pelos tribunais de contas. No curso do controle um ato ilícito pode ser identificado e, a partir desse momento, inicia-se um processo sancionador.

5. Princípios aplicáveis aos processos administrativos

O processo administrativo sofre a influência de três séries de princípios: a) princípios gerais do processo; b) princípios do direito administrativo; c) princípios específicos do processo administrativo. 

No presente tópico vamos apenas elencá-los, eis que para tratar do tema seria necessário um livro e, de fato, vários livros sobre o tema já foram escritos.²¹ 

Os princípios gerais de processo aplicáveis ao processo administrativo são: devido processo legal, contraditório, ampla defesa, juiz natural.

Os princípios do Direito Administrativo aplicáveis ao processo administrativo são: legalidade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação, igualdade, impessoalidade, publicidade, moralidade, eficiência e segurança jurídica.

Os princípios específicos do processo administrativo são: inquisitório, oficialidade, verdade material, gratuidade e informalismo. 

Para finalizar esse tópico, é preciso ressaltar que a lista transcrita não é exaustiva, eis que cada autor acaba por adotar uma tipologia própria de princípios.

6. O imaginário e o real no processo administrativo brasileiro

O último tópico do presente verbete destina-se a traçar um paralelo entre o dever ser e a realidade do processo administrativo brasileiro. Viu-se que os processos administrativos podem iniciar de ofício ou por requerimento de interessados. Os processos sancionadores e restritivos de direito, no entanto, costumeiramente iniciam-se em virtude de denúncias anônimas. Realizada uma denúncia anônima, a Administração Pública passa a agir de ofício para verificar a ocorrência de uma ilegalidade. No anseio de fazer uma análise profunda acaba por fazer uma verdadeira devassa na vida dos cidadãos investigados administrativamente, muitas vezes suprimindo-lhes direitos antes mesmo do final do processo administrativo.

Isso ocorre, em parte, porque as comissões processantes, ao contrário do que deveria ocorrer, estão mais próximas da administração do que do cidadão. Embora teoricamente vigore no processo administrativo o princípio do juiz natural, na prática há uma clara tendência em prol da Administração Pública ou do “interesse coletivo”. A título de exemplo, pode-se citar o processo administrativo tributário no qual, via de regra, os órgãos fiscalizadores compreendem o exercício de sua função como arrecadar tributos e não aplicar adequadamente a lei ao caso concreto. Outro exemplo é o processo administrativo disciplinar, cujo objetivo de verificar a licitude da conduta de um agente público é muitas vezes desvirtuado para passar a ser, ainda que veladamente, o de aplicar uma sanção. Situação equivalente ocorre nas demais espécies de processo administrativo.

Os princípios específicos do processo administrativo acabam sendo utilizados para alcançar esses objetivos equivocados. A oficialidade serve para justificar uma miríade de atos destinados a condenar o cidadão. A verdade material serve para justificar a busca por provas condenatórias, fazendo com que a instrução somente se encerre quando se tornar impossível a mínima comprovação de algo contra o acusado. Embora a verdade devesse funcionar para ambos os lados, somente serve para atender o intuito de condenar. Jamais se buscam provas para absolver, e os requerimentos para a produção de provas dos acusados costumeiramente são indeferidos com alegações genéricas de serem desnecessários.

Vê-se que, embora a legislação brasileira de processo administrativo seja extremamente democrática, há um ranço autoritário que precisa ser combatido. É preciso, mais do que nunca, em um momento histórico como o atual, em que aqueles que condenam são aplaudidos enquanto os que absolvem são criticados, fortalecer o processo administrativo. É preciso lembrar que em um Estado de Direito os meios são tão importantes quanto os fins. Desse modo, garantir-se-á verdadeiramente uma Administração Pública democrática.